IV SA/Wa 557/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO" , uchyliło na podstawie art.138 § 2 Kpa decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) określającą wysokość należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kw. 2002 r. dla Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna w kwocie (...) zł i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podało, że wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia (...) lutego 2005 r., nr (...) uchylającą decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) oraz umarzającą postępowanie w I instancji. Sąd wskazał, iż SKO oparło się na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/04, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. nakazującą wspólnikom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. w W. usunięcie odpadów komunalnych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przekazanie odbiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Omawiany wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. Jednakże NSA uznał za nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że spółka jawna prowadząca określone gospodarstwo rolne miała prawo magazynować przez okres 3 lat na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach na własnym terenie osady komunalne, nie legitymując się decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania odpadów. Brak wymaganej decyzji administracyjnej umożliwiającej magazynowanie odpadów przesądza o uprawnieniu organu gminy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę SKO podniosło, że zarówno postępowanie organu I instancji jak i organu odwoławczego obarczone jest wadą z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 31 § 3 Kpa, bowiem Stowarzyszenie O., zwane dalej "Stowarzyszeniem", bez własnej winy nie brało w nim udziału. Organ odwoławczy podniósł, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do organu I instancji. Organ ten po przekazaniu akt sprawy do SKO, nie przekazał przedmiotowego wniosku. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. (IV SA/Wa 324/07) stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia (...)lutego 2005 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, uznając, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 19 Kpa, bowiem organ I instancji nie był właściwy do jego wydania po przekazaniu akt sprawy do SKO. Mając powyższe na uwadze, oraz ze względu na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał Stowarzyszenie za stronę uprawnioną do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie SKO uznało, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z uwzględnieniem udziału ww. Stowarzyszenia. W konsekwencji bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono także art. 7 i 77 § 1 Kpa. Stosownie do postanowień wyroku sądu administracyjnego- jak wskazało SKO - organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z jego udziałem. Ponadto organ ten rozstrzygając sprawę, powinien uwzględnić omawiany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję SKO z dnia (...) stycznia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Stowarzyszenie podniosło, że SKO na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. zobowiązane zostało do rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem wskazanego przez Sąd wyroku NSA z 19 stycznia 2006 r. SKO jednak wbrew tym wytycznym, nie rozpoznało wniosku Stowarzyszenia, ani nie rozstrzygnęło sprawy. Wskazanie w zaskarżonej decyzji organu I instancji jako właściwego do rozpoznania wniosku o dopuszczenie do postępowania jest niezgodne z prawem, bowiem zgodnie z wyżej powołanym wyrokiem, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę SKO, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi SKO uznało, że błędny jest pogląd Stowarzyszenia o braku właściwości organu I instancji - Marszałka Województwa (...) do wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie. W ocenie organu, z faktu, że sąd administracyjny stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie, nie wynika, że organ ten nie jest w ogóle właściwy do podjęcia przedmiotowej czynności. SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Marszałek Województwa (...) nie jest organem właściwym do podjęcia przedmiotowego postanowienia w sytuacji przekazania mu sprawy w trybie art. 138 § 2 Kpa. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 Kpa było uzasadnione rażącym naruszeniem przepisów postępowania przed organem I instancji, w szczególności przepisów dotyczących czynnego udziału stron w postępowaniu. Postępowanie pierwszoinstancyjne jest bowiem obarczone wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 w związku art. 31 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzję SKO wydało na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Zatem nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 88) Odstąpienie przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winno być stosowane tylko w tych przypadkach, kiedy stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istotnie uniemożliwia rozstrzyganie. Rygoryzm w tym zakresie motywowany jest tym, iż stosowanie instytucji z art. 138 § 2 Kpa opóźnia merytoryczne zakończenie sprawy. Zastrzeżenia odnośnie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji muszą być zatem istotne i realne. W rozpatrywanej sprawie SKO jako okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 Kpa podało fakt, iż Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie SKO postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało w nim udziału. Twierdzenia te jednak nie są uprawnione. Należy mieć bowiem na uwadze, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania w I instancji. Marszałek Województwa (...) wydał decyzję w dniu (...) listopada 2004 r., natomiast wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa Stowarzyszenie złożyło 18 stycznia 2005 r. Żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przez organem I jak i II instancji, a organizacja społeczna korzysta z praw strony od wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ żądanie w tym przedmiocie zgłosiło już po zakończeniu tego postępowania, to zarzut rażącego naruszenia w tym postępowaniu przepisów dotyczących realizacji czynnego udziału stron w postępowaniu, jest całkowicie chybiony. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że okoliczność wskazana przez SKO w zaskarżonej decyzji, iż Stowarzyszenie nie brało udziału przed organem I instancji, nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Sądu nie jest to powód do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Należy także uznać za trafne zarzuty skargi, iż SKO wydając zaskarżoną decyzję nie wykonało wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07, którym Sąd uchylił decyzję SKO z dnia (...) lutego 2005 r., nr (...) i stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lutego 2005 r., nr (...) dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Sąd w omawianym wyroku wyraźnie stwierdził, że właściwość organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 Kpa kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Co prawda, Marszałek Województwa (...) nie przekazał organowi odwoławczemu - tak jak powinien to zrobić - wniosku Stowarzyszenia w trybie art. 65 § 1 Kpa, ani później postanowienia z dnia (...) lutego 2005 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania, to Kolegium powinno podjąć właściwe czynności prawne wtedy, gdy Stowarzyszenie w piśmie z dnia 8 marca 2005 r. zwróciło się o doręczenie zaskarżonej decyzji, wywodząc swoje prawo z wydanego postanowienia Marszałka Województwa (...). Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ najpierw winien rozpatrzyć wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie - z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. SKO nie wykonało wytycznych zawartych w omawianym wyżej orzeczeniu, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ błędnie przekazał sprawę do organu I instancji, mimo braku przesłanek - nie wykazał bowiem potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy orzekając ponownie w sprawie winien wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym orzeczeniu. Przy czym należy zaznaczyć, że nie jest wykluczone - po rozstrzygnięciu kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu - zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa, ale tylko wtedy, gdy stwierdzona zostanie konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.