IV SA/Wa 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło na podstawie art.138 § 2 Kpa decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) określającą wysokość należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za III kw. 2003 r. dla Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna w kwocie (...) zł i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podało, że wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia (...)lutego 2005 r., nr (...) uchylającą decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) oraz umarzającą postępowanie w I instancji. Sąd wskazał, iż SKO oparło się na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/04, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. nakazującą wspólnikom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. w W. usunięcie odpadów komunalnych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przekazanie odbiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Omawiany wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. Jednakże NSA uznał za nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że spółka jawna prowadząca określone gospodarstwo rolne miała prawo magazynować przez okres 3 lat na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach na własnym terenie osady komunalne, nie legitymując się decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania odpadów. Brak wymaganej decyzji administracyjnej umożliwiającej magazynowanie odpadów przesądza o uprawnieniu organu gminy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę SKO podniosło, że zarówno postępowanie organu I instancji jak i organu odwoławczego obarczone jest wadą z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 31 § 3 Kpa, bowiem Stowarzyszenie O., zwane dalej "Stowarzyszeniem", bez własnej winy nie brało w nim udziału. Organ odwoławczy podniósł, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do organu I instancji. Organ ten po przekazaniu akt sprawy do SKO, nie przekazał przedmiotowego wniosku. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 324/07) stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia (...) lutego 2005 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony uznając, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 19 Kpa, bowiem organ I instancji nie był właściwy do jego wydania po przekazaniu akt sprawy do SKO. Mając powyższe na uwadze, oraz ze względu na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał Stowarzyszenie za stronę uprawnioną do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie SKO uznało, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z uwzględnieniem udziału ww. Stowarzyszenia. W konsekwencji bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono także art. 7 i 77 § 1 Kpa. Stosownie do postanowień wyroku sądu administracyjnego - jak wskazało SKO - organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z jego udziałem. Ponadto organ ten rozstrzygając sprawę, powinien uwzględnić omawiany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję SKO z dnia (...) stycznia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Stowarzyszenie podniosło, że SKO na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. zobowiązane zostało do rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem wskazanego przez Sąd wyroku NSA z 19 stycznia 2006 r. SKO jednak wbrew tym wytycznym, nie rozpoznało wniosku Stowarzyszenia, ani nie rozstrzygnęło sprawy. Wskazanie w zaskarżonej decyzji organu I instancji jako właściwego do rozpoznania wniosku o dopuszczenie do postępowania jest niezgodne z prawem, bowiem zgodnie z wyżej powołanym wyrokiem, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę SKO, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi SKO uznało, że błędny jest pogląd Stowarzyszenia o braku właściwości organu I instancji - Marszałka Województwa (...) do wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie. W ocenie organu, z faktu, że sąd administracyjny stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie, nie wynika, że organ ten nie jest w ogóle właściwy do podjęcia przedmiotowej czynności. SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Marszałek Województwa (...) nie jest organem właściwym do podjęcia przedmiotowego postanowienia w sytuacji przekazania mu sprawy w trybie art. 138 § 2 Kpa. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 Kpa było uzasadnione rażącym naruszeniem przepisów postępowania przed organem I instancji, w szczególności przepisów dotyczących czynnego udziału stron w postępowaniu. Postępowanie pierwszoinstancyjne jest bowiem obarczone wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 w związku art. 31 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzję SKO wydało na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Zatem nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 88) Odstąpienie przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winno być stosowane tylko w tych przypadkach, kiedy stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istotnie uniemożliwia rozstrzyganie. Rygoryzm w tym zakresie motywowany jest tym, iż stosowanie instytucji z art. 138 § 2 Kpa opóźnia merytoryczne zakończenie sprawy. Zastrzeżenia odnośnie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji muszą być zatem istotne i realne. W rozpatrywanej sprawie SKO jako okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 Kpa podało fakt, iż Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie SKO postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało w nim udziału. Twierdzenia te jednak nie są uprawnione. Należy mieć bowiem na uwadze, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania w I instancji. Marszałek Województwa (...) wydał decyzję w dniu (...) listopada 2004 r., natomiast wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa Stowarzyszenie złożyło 18 stycznia 2005 r. Żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przez organem I jak i II instancji, a organizacja społeczna korzysta z praw strony od wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ żądanie w tym przedmiocie zgłosiło już po zakończeniu tego postępowania, to zarzut rażącego naruszenia w tym postępowaniu przepisów dotyczących realizacji czynnego udziału stron w postępowaniu, jest całkowicie chybiony. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że okoliczność wskazana przez SKO w zaskarżonej decyzji, iż Stowarzyszenie nie brało udziału przed organem I instancji, nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Sądu nie jest to powód do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Należy także uznać za trafne zarzuty skargi, iż SKO wydając zaskarżoną decyzję nie wykonało wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1109/06, którym Sąd uchylił decyzję SKO z dnia (...) lutego 2005 r., nr (...). Sąd w omawianym wyroku stwierdził m. in., iż wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 324/07, rozstrzygając skargę Stowarzyszenia na decyzję SKO określającą wysokość należnej opłaty za składowanie odpadów za IV kwartał 2002 r., stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lutego 2005 r. o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony również w tym postępowaniu, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Mając na uwadze, że wniosek skarżącego wpłynął na etapie postępowania odwoławczego, to właściwym do jego rozpatrzenia było SKO. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy najpierw winien rozpatrzyć wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie - z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. SKO nie wykonało wytycznych zawartych w omawianym wyżej orzeczeniu, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ błędnie przekazał sprawę do organu I instancji, mimo braku przesłanek - nie wykazał bowiem potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy orzekając ponownie w sprawie winien wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1109/06, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym orzeczeniu. Przy czym należy zaznaczyć, że nie jest wykluczone - po rozstrzygnięciu kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu - zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa, ale tylko wtedy, gdy stwierdzona zostanie konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.