IV SA/Wa 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] stycznia 2019 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze. zm., dalej zwanej "k.p.a."), nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klas II-III o łącznej powierzchni 0,7157 ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...] i [...], oznaczonych fioletową barwą na załączniku graficznym nr [...] w skali 1:2000, stanowiącym integralną część wniosku. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy [...] (dalej jako: Wójt) wystąpił, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klas II-III, o łącznej powierzchni 0,7157 ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...] i [...]. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniosek ustalił, że wnioskowane grunty rolne, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod tereny zabudowy produkcyjnej, magazynowej, składowej oraz usługowej. Z map załączonych do akt sprawy wynika, że wskazane grunty rolne klas II-III wraz z gruntami przyległymi stanowią zwarty kompleks użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Natomiast przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dalej organ podkreślił, że udział użytków rolnych klas IV-VI w skali wszystkich gruntów rolnych występujących na terenie gminy [...] wynosi 53%. Oznacza to, że istnieją możliwości do lokalizowania obiektów działalności nierolniczej na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej. Na cele nierolnicze powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (zob. wyrok NSA z 25.11.2013 r., sygn. akt II OPS 1/13). Ponadto, na terenie gminy [...] na cele nierolnicze zostało przeznaczonych 481,6681 ha gruntów rolnych klas I-III. Z czego 38 ha na terenie obrębu [...]. Do dnia dzisiejszego 36 ha z przeznaczonych gruntów w omawianym obrębie nie zostało zainwestowane, co świadczy o tym, że poziom inwestowania na terenach już przeznaczonych na cele nierolnicze jest bardzo niski. Opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Jeżeli na terenie gminy i obrębu występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 08.03.2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 179/12 i 29.02.2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2040/11). W zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Ochrona najżyźniejszych gleb stanowi jeden z podstawowych obowiązków Ministra celem zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. W planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz w gminnych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie kryteriów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mają być wyznaczane strategiczne strefy żywicielskie, chroniące przed zmianą użytkowania gleby o najwyższej przydatności dla produkcji żywności oraz obszary szczególnie przydatne dla rozwoju rolnictwa towarowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi tylko w wyjątkowym przypadku może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, co jednak nie zachodzi w omawianej sprawie. W pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych już do tego celu przeznaczonych oraz na gruntach niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów - chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego. W ocenie Ministra, Wójt niezasadnie powołał się na ustalone przez gminę zapisy w studium, które na wnioskowanych gruntach klas III przewidują zabudowę nierolniczą, gdyż Minister nie uczestniczył w procedurze uchwalania studium, a ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r., wniósł Wójt Gminy [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcia rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy. Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący wskazał, że teren, którego dotyczył wniosek objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest położony w zachodniej części obrębu [...]. Teren znajduje się w odległości około 1 km od granic administracyjnych miasta [...], gdzie zlokalizowany jest teren aktywności gospodarczej - Węzeł [...] i w odległości około 135 m od drogi ekspresowej [...]. Teren przylega do drogi gminnej. W odległości około 500 m od południowej granicy obszaru objętego planem przebiega łącznik drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej[...]. W odległości około 150 m od zachodniej granicy terenu przebiega linia kolejowa. Wskazane okoliczności winny zostać szczególnie rozważone przez organ, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. W ramach wcześniej prowadzonych procedur planistycznych w obrębie [...] łącznie uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze klas II i III o powierzchni 38,11 ha. Fakt niezainwestowania wszystkich gruntów przeznaczonych na mocy wcześniejszych decyzji na cele nierolnicze spowodowany jest długotrwałym procesem formowania się struktur mieszkaniowych. [...] jako wieś granicząca bezpośrednio z miastem [...]. W obrębie [...] grunty przeznaczone na cele nierolnicze, zostały wytypowane przede wszystkim pod funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe, natomiast nie były przeznaczane pod funkcje aktywności gospodarczej, gdzie dla realizacji tego typu zamierzeń są atrakcyjne przede wszystkim tereny w rejonie drogi ekspresowej, drogi krajowej i terenów kolejowych. Ponadto uznając konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów położonych w pobliżu trasy drogi krajowej, organ winien ocenić możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Utrzymywanie bowiem charakteru rolnego gruntów, wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów, co z uwagi na położenie tych gruntów w niedalekiej odległości od [...] oraz tak korzystnym ich skomunikowaniu, jest oczywiste i naturalne, stanowi nieuzasadnione w ocenie skarżącego - ograniczanie rozwoju Gminy [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2019 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Kontrolowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2019 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2a nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a. Przy tym, podkreślić należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Zaznaczyć należy, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niezgodna z przepisami postępowania, tj. 7,art. 77 § , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że na terenie gminy [...] na cele nierolnicze zostało przeznaczonych 481,6681 ha gruntów rolnych klas I-III. Z czego 38 ha na terenie obrębu [...]. Do dnia dzisiejszego 36 ha z przeznaczonych gruntów w omawianym obrębie nie zostało zainwestowane. Powyższe pozwoliło uznać organowi, że poziom inwestowania na terenach już przeznaczonych na cele nierolnicze jest bardzo niski. Jednakże słusznie zarzucił skarżący, i co wynika z wniosku, powierzchnia gruntów rolnych klas I-III przeznaczonych w poprzednich procedurach planistycznych na funkcje nierolnicze w obrębie [...] została przeznaczona w zasadniczej części pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę mieszkaniowo-usługową. W obrębie tym, w poprzednich procedurach planistycznych, nie było gruntów rolnych klas I-III przeznaczonych na tereny aktywności gospodarczej. I o ile, można zgodzić się z organem, że "opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Jeżeli na terenie gminy i obrębu występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych", to jednak należy uznać, że wnioski te w przedmiotowej sprawie organ wysnuł w oparciu o nie do końca prawidłowo ustalony stan faktyczny. Jak już wyżej wskazano, organ nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że dla obrębu [...] uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na funkcję mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, która nie pokrywa się z obecnie wnioskowaną funkcją związaną z zabudową produkcyjną, magazynową, składową i zabudową usługową – inwestycje nieuciążliwe, za wyjątkiem usług chronionych. W niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazuje skarga, również pozostały okoliczności dotyczące położenia wnioskowanych terenów w bliskim sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], jak również drogi krajowej nr [...]. Zdaniem Sądu, ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Rozpoznając na nowo sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy [...]i perspektyw jej rozwoju. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.