IV SA/Wa 632/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. J., w pkt 1. uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., w pkt 2. odmówił nakazania A. Z. - właścicielce działki ew. nr [...], przywrócenia działki do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. A. J. zwrócił się do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działki położonej we wsi [...] w gminie K. w obrębie L. o nr [...] ze szkodą dla jego działki nr [...] oraz [...]. Wnioskodawca wskazał, że szkody na jego działce wynikają z usytuowania budynku/garażu na działce sąsiedniej nr [...], którego właścicielem jest A. Z., na naturalnym cieku wodnym. W wyniku powyższego powstały szkody w uprawach oraz pogorszenie się jakości gruntu. Ponadto budynek ulega systematycznemu niszczeniu przez pękanie ścian i podmurówki. W części mieszkalnej budynku zalewana jest podłoga, pojawia się duża wilgoć i grzyb. Do wniosku dołączono dokumentację zdjęciową szkody na gruncie. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy K. zawiadomił A. Z., A. J. i Z. G. o toczącym się postępowaniu na wniosek A. J. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działek o nr ew. [...], [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy K. zlecił M. J. sporządzenie opinii w sprawie naruszenia stanu wody na działce nr [...], określając jej zakres. W dniu [...] sierpnia 2016 r. M. J. złożyła opinię techniczną w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy K. poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w miejscowości L.. Odwołanie złożył A. J., wskazując, że budynek A. Z. został pobudowany na naturalnym cieku wodnym hamując jego przepływ. Ratując się przed zalewaniem w 1996 r. zrobił drenaż, który funkcjonował przez wiele lat., jednakże po licznych skargach A. Z. i Z. G. musiał go zlikwidować na polecenie w PNiB w S. oraz Wójta. Wskazał, iż górka na drodze była i jest naturalna od lat, a teren nie może być w tym miejscu obniżony, gdyż zagrażałoby to obsunięciem się domu drewnianego, który ma około 150 lat i stoi na kamieniach. Biegła nie zapoznała się z dowodami w postaci płyty i zdjęć które wskazują faktyczny obraz wczesnej wiosny i dużej ulewy. Kolegium rozpoznając sprawę wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...], [...] i [...] z udziałem przedstawicieli Urzędu Gminy K., biegłej z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego, geodety oraz stron postępowania. Została sporządzona opinia techniczna dotycząca zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] z powodu podwyższenia powierzchni oraz zabudowania działki sąsiedniej nr [...]. Organ w oparciu o materiał dowodowy stwierdził, że działka nr [...] stanowiącą własność A. Z. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym murowanym i dwoma budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi w granicy z działkami nr [...], [...] i [...]: garażem o długości 48 m i stodołą o długości 8 m. Garaż posiada dach jednospadowy ze spadkiem na działki sąsiednie nr [...] i [...]. Woda z rynny-korytka znajdującego się u dołu dachu garażu od strony działek nr [...] i [...] jest wprowadzona w czterech miejscach do środka garażu, do rury rynny spustowej przymocowanej do ściany, która sprowadza wodę opadową przez północną ścianę garażu na zewnątrz garażu, a następnie na utwardzoną nawierzchnię działki nr [...], a dalej w kierunku utwardzonej drogi przechodzącej przez wieś. Ze wszystkich budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego istniejących na działce nr [...] woda opadowa jest sprowadzana na utwardzoną powierzchnię tej działki i dzięki temu, że nawierzchnia jest wyprofilowana ze spadkiem w kierunku północnym, to woda spływa na drogę prowadzącą przez wieś, a nie na działki sąsiednie. Działka nr [...] o szerokości około 3 m, stanowi współwłasność A. J. (udział 1/3) i Z. G. (udział 2/3) i jest wewnętrzną drogą dojazdową do nieruchomości położonych w głębi. Działka ta ograniczona jest z jednej strony budynkiem garażowym i podmurówką A. Z. a z drugiej strony podmurówką ogrodzenia działki nr [...] i [...] stanowiących własność A. J.. Przy granicy z działką A. Z. usytuowana jest studnia kopana przykryta murowaną płyta. Przy podmurówce A. Z. od studni do drogi powiatowej wykopana jest bruzda o głębokości około 10 cm na długości około 30 m, którą spływa część wody opadowej w kierunku drogi. Działka nr [...] stanowiąca własność A. J. zabudowana jest budynkiem mieszkalno-garażowym. Woda opadowa z dachu odprowadzana jest rynnami do beczki o pojemności 200 I zakopanej w ziemi. W ramach przeprowadzonej wizji terenowej w dniu [...] czerwca 2016 r. biegła M. J. dokonała pomiarów w 93 punktach. Wszystkie punkty pomiarowe i ich lokalizacja zostały naniesione na kopii mapy zasadniczej w skali 1:5000 a przy każdym z punktów zostały wpisane dodatkowo rzędne tych punktów tj. ich wysokości. Na podstawie wykonanych pomiarów zostały wykreślone przekroje podłużne i poprzeczne mierzonych działek Dokonując analizy treści opinii Kolegium stwierdziło, że z analizy mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:10 000, stanowiącej załącznik do opinii, wynika, że spadek terenu z tej części gruntów wsi L., w której położone są grunty A. Z., A. J. oraz Z. G. jest z kierunku południowo-zachodniego w kierunku północno-wschodnim, na ukos działek tych osób, podobnie jak na innych posesjach leżących po stronie południowo-wschodniej zabudowań wsi L.. Z treści opinii wynika, że nawierzchnia działki nr [...] została tak ukształtowana, że na całej długości pomiędzy stodołą a drogą wiejską teren prawie równomiernie opada w stronę drogi wiejskiej stwarzając możliwość odpływu wodom opadowym. Organ podkreślił, iż A. Z. wodę z rynny spustowej garażu wprowadziła do środka garażu do dużej rynny spustowej, której ujście jest na własną działkę, co powoduje, iż wody opadowe z dachu garażu i stodoły nie spływają na działki nr [...] i [...], i zostało udokumentowane w postaci zdjęć stanowiących załącznik do opinii. Kolegium wskazało, iż nie ma wątpliwości, iż na działce nr [...] i [...] stagnuje woda. Jednakże z pomiarów dokonanych przez biegłą wynika, że w środkowej części działki nr [...] znajduje się obniżenie terenu o głębokości od 20 cm do 30 cm, co powoduje stagnowanie wody właśnie w tym miejscu. Ponadto z ustaleń biegłej oraz zeznań A. J., J. W. działającej w imieniu A. Z. oraz Z. G.. (protokół z rozprawy z dnia [...] listopada 2016 r.) wynika, że na działkę - drogę dojazdową, począwszy od bramy aż do studni gromadzącej wody opadowe został nawieziony piach, co spowodowało wytworzenie się niecki w dalszej części działki, w której zbiera się woda. Nie bez znaczenia zdaniem Kolegium pozostaje fakt, iż istniejąca na działce nr [...] studnia zbierająca wody opadowe z działek nr [...], [...], [...] nie ma odpływu i po jej zapełnieniu woda wylewa się z niej na działkę nr [...]. Ponadto z dokumentacji zdjęciowej przekazanej przez Z. G. oraz z jej zeznań wynika, że w podmurówce ogrodzenia w granicy z działką [...] porobione są otwory, którymi spływa woda na drogę dojazdową nr [...]. W ocenie Kolegium wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji opinia M. J. odnosi się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do problemu spływu wód na badanych nieruchomościach. Opinia przedstawia rzeczywisty i pełny obraz stosunków wodnych panujących na działkach nr [...], [...] i [...]. Opinia jest wyczerpująca i obszerna a zawarte w niej spostrzeżenia i wnioski są logicznie uzasadnione i zgodne z regułami doświadczenia życiowego. Opinia została sporządzona w sposób rzetelny i prawidłowy oraz nie budzi wątpliwości, co do swojej treści. Kolegium stwierdziło, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu opinia jest wiarygodna, spójna oraz pozbawiona nieścisłości. Pozostałe dowody zgromadzone w sprawie korelują z wykonaną opinią i wzajemnie się uzupełniają. Kolegium stwierdziło, iż ze zgromadzonych akt sprawy niewątpliwie wynika, że budynek garażowy o długości około 50 m wybudowany w 1991 r. na działce A. Z. posadowiony został w poprzek spływu wód powierzchniowych. Nie ulega również wątpliwości, iż na działce nr [...] stanowiącej drogę dojazdową gromadzi się woda. Jednakże teren gdzie gromadzi się woda stanowi obniżenie terenu o głębokości od 20 do 30 cm, co powoduje stagnowanie wody. W tym miejscu poprzez wywyższenie terenu, którego nie dokonała A. Z., w tej części działki wytworzyła się niecka, w której zbiera się woda. Właścicielka nieruchomości nr [...] nie wykonała jakiekolwiek czynności skutkującej skierowaniem wód opadowych na nieruchomości nr [...] i [...]. Woda z dachów budynków, co podnosi odwołujący, odprowadzana jest systemem rur na działkę własną nr [...], z której woda odpływa zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. J. na podstawie art. 29 Prawa wodnego. W takim też kierunku było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Kolegium podkreśliło, iż mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdziło brak istnienia podstaw do uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Stanowisko organu I instancji wyrażone w przedmiotowej sprawie po dokonaniu oceny materiału dowodowego, w istocie jest stanowiskiem merytorycznym, gdyż ocena prawna sprowadza się do konkluzji, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 29 Prawa wodnego. Dlatego też w ocenie Kolegium należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić nakazania A. Z. - właścicielce działki nr ewid. [...] położonej we wsi L. gmina K., przywrócenia działki do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W odniesieniu do zrzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w zakresie naruszenia stosunków wodnych prowadzone było odnośnie właściciela nieruchomości nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy działaniem A. Z., a szkodami wskazanymi przez A. J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności i niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wpływu samowoli budowlanej w postaci budynku garażowego murowanego na stagnację wód, jak również pominięcie załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, ukazującej zalewanie działki skarżącego w różnych porach roku, w szczególności w okresie zimowo-wiosennym, co miało niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj., naruszenie przepisów prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie art. 29 Prawa wodnego; 2. art. 84 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłych odnośnie czasokresu powstania wzniesienia na drodze dojazdowej oraz wpływu wybudowania garażu przez A. Z. w warunkach samowoli budowlanej; 3. art. 84 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnej i niewyczerpującej opinii biegłych, która została sporządzona po wykonaniu pomiarów na przedmiotowych działkach w okresie, kiedy stagnacja wody była najmniejsza z uwagi na porę roku, co w sposób istotny wpłynęło na wnioski sporządzone przez biegłą, jak również przez zasięgnięcie opinii biegłego nie posiadającego stosownej wiedzy technicznej; 4.art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia, a poprzez oparcie decyzji na jednostronnych zeznaniach A. Z. i jej pełnomocnika w sytuacji, gdy oczywistym jest, że A. Z. - nie chcąc narazić się na odpowiedzialność z tytułu samowoli budowalnej w postaci wybudowania budynku garażowego murowanego, jak również pominięcie załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, ukazującej zalewanie działki skarżącego w różnych porach roku, w szczególności w okresie zimowo-wiosennym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ), w myśl którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak – z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Inaczej ujmując dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, gdyż pozostawiły niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, zaniechawszy czynienia ustaleń w tym względzie. Przede wszystkim chodzi o całkowite pominięcie wyjaśnienia podnoszonego w toku postępowania zagadnienia dotyczącego wpływu budynku garażowego, powstałego według A. J. jako samowola budowlana, na stosunki wodne na działce ew. nr [...]. W ocenie skarżącego wzniesienie tego budynku przez A. Z. spowodowało naruszenie stosunków wodnych, gdyż jest on posadowiony w poprzek spływu wód powierzchniowych, tamując naturalny wpływ wód opadowych, a nadto dach budynku został wykonany ze spadkiem na teren działki [...] stanowiącej drogę dojazdową, zaś system odprowadzania wody z dachu tego budynku nie sprawdza się przy obfitych opadach, gdyż część wody z dachu spływa bezpośrednio na działkę nr [...]. Ten aspekt sprawy, który nie został w najmniejszym stopniu uwzględniony w materiale dowodowym odzwierciedlonym w aktach spawy, może mieć tymczasem kluczowe znaczenie dla jej załatwienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć, by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00, OSNP 2002, nr 4, poz. 84, wydany jeszcze w poprzednim stanie prawnym, oraz np. postanowienia NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OW 104/13, LEX nr 2203993, z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 4/16, LEX nr 2081419 i z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OW 37/16, LEX nr 2169223). Jeżeli w szczególności zmiana ta nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego. W przypadku natomiast gdy jest ona konsekwencją zwykłego korzystania przez właściciela gruntu z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy) należy sięgnąć po art. 29 ust. 3 ustawy. Kryterium rozgraniczające zakresy zastosowania ostatnio przywołanego przepisu oraz przepisów regulujących środki przysługujące organowi nadzoru budowlanego rysuje się więc jasno, lecz jego prawidłowe zastosowanie w danej sprawie musi uwzględniać indywidualne i konkretne okoliczności jej stanu faktycznego. Pierwszym i zasadniczym warunkiem prawidłowego zastosowania każdego przepisu jest wszak ustalenie i wstępna ocena faktów podlegających subsumcji. Inaczej jego wykładnia i wynikające z niej wnioski co do możliwości realizacji jego dyspozycji następują w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sytuacji. Natomiast w tej sprawie organy obu instancji poprzestały na odwołaniu się do opinii biegłego, nie zważając, że w świetle tych przepisów jest ona tylko jednym z dowodów, który powinien podlegać weryfikacji w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1887/14, LEX nr 2113138). Brak należytego wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a., co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji. W postępowaniu ponownym, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w niniejszym wyroku, a następnie dokona jego oceny i w zależności od uzyskanych wyników wyda stosowne rozstrzygnięcie. Niezbędna może się przy tym okazać wykonanie nowej opinii przez biegłego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.