IV SA/Wa 635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.": 1. uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. w części dotyczącej gruntów obecnie oznaczonych działkami ew. nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] w gminie [...] oraz gruntów oznaczonych działką ew. nr [...], położonych w obrębie [...] w gminie [...] oraz 2. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...] w gminie [...], w części dotyczącej gruntów obecnie oznaczonych działkami ew. nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] w gminie [...] oraz gruntów oznaczonych działką ew. nr [...], położonych w obrębie [...] w gminie [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - wnioskiem z 26 czerwca 2012 r. M. B. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. oznaczonych po scaleniu nr [...], nr [...] i nr [...]; w uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, tj. S. B., który zmarł [...] września 1974 r., w związku z czym jego spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu scaleniowym zakończonym tą decyzją; - decyzją z [...] października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r.; - wnioskiem z 6 listopada 2012 r. M. B. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją; - decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 1) uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. oraz 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. oznaczonych jako nr [...], nr [...] i nr [...] (obecnie działki ew. [...] i nr [...]); w uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja z [...] października 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy, bowiem w wyniku scalenia nie może powstać współwłasność z majątków odrębnych; - decyzja z [...] lutego 2013 r. została przez M. M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/13: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], a 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę; w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: - decyzja z [...] października 1980 r., gdy chodzi o działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy, - odnośnie kwestii wywołania przez powyższą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych - decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...], co zasadnie skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie, natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...]; dokonując tego ustalenia organ powinien mieć na względzie bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych; - po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2014 r.: 1) uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] oraz 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...]; w uzasadnieniu decyzji wskazano, że: - decyzja z [...] października 1980 r., w zakresie dotyczącym gruntów stanowiących obecnie działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - odnosząc się do kwestii odwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. wskazano, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...]; zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; w wyniku postępowania scaleniowego nie dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie do zmiany posiadania; organy opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia; decyzja z [...] października 1980 r. w powyższym zakresie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem badania przedmiotowej decyzji, ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania; prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji i powinny być ocenianie - pod względem skutków prawnych, jakie wywołały - w innym postępowaniu i przed właściwym organem. Skargę do Sądu na decyzję z [...] lutego 2014 r. wniosła M. M., zarzucając: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że decyzja z [...] października 1980 r. w zakresie dotyczącym działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] rażąco narusza prawo, a to art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 § 1 i art. 33 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) oraz 2) naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że decyzja z [...] października 1980 r. nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ stwierdził nieodwracalne skutki prawne odnośnie działki ew. nr [...], zaś nie stwierdził ich odnośnie pozostałych działek ew. objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...]. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu wskazanego wyżej w pkt 2 wskazano, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nastąpiło to w niniejszej sprawie, gdyż grunty, jakie wskutek scalenia otrzymali małżonkowie S. i A. B., zostały rozdysponowane: - w drodze spadku po S. B. gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły działki otrzymane w wyniku scalenia odziedziczyli żona A. W. oraz córki M. B. i M. M., - działka ew. nr [...] (powinno być: działka ew. nr [...]) została zbyta [...] listopada 2005 r. W. G. i J. P., - udział wynoszący 4/6 części działki ew. nr [...] i nr [...] został darowany przez A. W. córce M. M., - część działki ew. nr [...] (obecnie działka ew. nr [...] - powinno być: działka ew. nr [...]) na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1984 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie stanowi własność Gminy [...]. Skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11 i z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi. Podczas rozprawy (k. 49) pełnomocnik skarżącej (radca prawny) stwierdził, że gdyby nie wydano decyzji z [...] października 1980 r., to nie powstałyby działki będące następnie przedmiotem obrotu oraz że organ nie zajął stanowiska co do działki ew. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie jest przedmiotem sporu stan faktyczny sprawy, a jedynie to, czy: 1) decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] jest dotknięta wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz czy 2) wywołała ona w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1980 r. objęto tą decyzję w części dotyczącej czterech działek ew.: nr [...], nr [...] oraz dwóch działek powstałych z podziału działki ew. nr [...], tj. nr [...] i nr [...]. Jeżeli chodzi o kwestię stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...], to została ona ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2013 r. (stwierdzono nieważność w tym zakresie), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2013 r. nie uwzględnił skargi w zakresie dotyczącym tej działki. Oznacza to, że ówcześnie Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2013 r., gdy chodzi o orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 1980 r. co do tej działki. Orzekający w sprawie niniejszej Sąd na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", jest związany wyrokiem z 9 października 2013 r. Podobnie i organ na podstawie powyższego przepisu był związany powyższym wyrokiem i orzekając ponownie w zaskarżonej decyzji nie mógł już uczynić jej przedmiotem kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...]. W dniu wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja z [...] lutego 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...]. Niezasadny jest więc zarzut skargi, ponowiony podczas rozprawy, że organ nie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki ew. nr [...]. Także gdy chodzi o kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1980 r., to w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] kwestię tę wiążąco rozstrzygnął Sąd wyrokiem z 9 października 2013 r. orzekając, że w tym zakresie kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, czego następstwem było nieuchylenie przez Sąd decyzji organu w przedmiocie tej działki. Przechodząc do kwestii związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] należy wskazać, że w wyroku z 9 października 2013 r. Sąd wiążąco (por. art. 153 P.p.s.a.) rozstrzygnął, że w tym zakresie rażąco narusza ona art. 3 ustawy. Nie są więc zasadne zarzuty skargi w tym zakresie (wywody, gdzie wskazuje się, że grunty małżonków S. i A. B. zarówno przed i po scaleniu wchodziły w skład wspólnego gospodarstwa rolnego stanowiącego część małżeńskiej wspólnoty majątkowej). Niemniej jednak, jeżeli chodzi o kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], to Sąd w wydanym uprzednio wyroku zobowiązał organ do zbadania tej kwestii wziąwszy pod uwagę bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz do sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Organ zaskarżoną decyzją stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] w zakresie powyższych działek (a więc w istocie przesądzając, że nie wywołała ona w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych) nie wykonał tego wskazania Sądu, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił wyczerpująco swego stanowiska w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przywołane przez organ tezy nie dotyczą kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że w przypadku wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie stwierdza się nieważności decyzji, lecz stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.). Jednocześnie charakter czynności scaleniowych nie jest taki, że generalnie nie mogą one powodować nieodwracalnych skutków prawnych, jako że w ich wyniku powstają nowe działki ew., mogące być następnie przedmiotem obrotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się zaś, że o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji może przesądzać późniejsze przeniesienie własności gruntów, których dotyczyła (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12; z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1480/12; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11; z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nadmienia ponadto, że w pkt 1 zaskarżonej decyzji organ błędnie uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r., podczas gdy decyzja ta została już uprzednio uchylona w pkt 1 decyzji z [...] lutego 2013 r., która to decyzja w tym zakresie nie została uchylona przez Sąd wyrokiem z 9 października 2013 r. W związku z powyższym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2. sentencji zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a., a w pkt 3. - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku z 9 października 2013 r. - w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne ustali, czy decyzja z 1980 r. w odniesieniu do działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.