IV SA/Wa 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - IV SA/Wa 667/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia, że majątek R., położony w gm. S. zapisany w księgach wieczystych "R.", [...] nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.), W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że uprawnionym do rozstrzygania tej kwestii jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1551/10, który stwierdził, że organ administracji jest właściwy do procedowania w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywodził, że pismem z dnia 23 listopada 2011 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie skierowane do M. T. zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "adresat zmarł". Wobec tego Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciło się z wnioskierm o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców do Urzędu Miasta i Gminy D., który w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. wskazał, że M. T. zmarł w dniu 25 października 2008r. Minister podkreślił, że M. T. został przez Wojewodę [...] uznany za stronę postępowania na podstawie informacji zawartych w piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia 7 sierpnia 2001 r., z którego wynika, że był jednym ze współwłaścicieli gruntów, których dotyczy prowadzone postępowanie. Pismem z dnia 20 listopada 2001 r. M. T. został zawiadomiony, jako strona, o wszczęciu postępowania. Minister stwierdził, że jako aktualny właściciel (współwłaściciel) znacjonalizowanej nieruchomości M. T. miał interes prawny w rozumieniu 28 k.p.a. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być m.in. osoby fizyczne, natomiast w myśl art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego. W świetle powołanych przepisów organ uznał, że z chwilą śmierci M. T., tj. w dniu 25 października 2008 r., ustała jego zdolność prawna. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, wydana w dniu [...] stycznia 2009 r., została więc skierowana do osoby nieżyjącej, która nie była już stroną w sprawie. Minister stwierdził, że Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pociągające za sobą konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie miał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt IOSK 140/11). W ocenie Ministra, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja pierwszo - instancyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r.t sygn. akt I SA 344/99). Minister wywodził, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest o tyle, o ile organ odwoławczy nie jest w stanie sanować wad postępowania pierwszoinstancyjnego w przeprowadzonym przez siebie uzupełniającym postępowaniu dowodowym (art. 136 k.p.a.). Zdaniem Ministra wobec śmierci M. T. Wojewoda [...] powinien był wezwać do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, którym przysługiwałyby określone uprawnienia procesowe, w tym możliwość wniesienia odwołania. Wezwanie spadkobierców zmarłej strony dopiero w postępowaniu odwoławczym pozbawiałoby ich jednej instancji i tym samym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł, że nie może w postępowaniu odwoławczym sanować wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego w trybie art. 136 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. J. zarzucając naruszenie: art. 32 Konstytucji RP w związku z uprzywilejowanym, niczym nieuzasadnionym traktowaniem spadkobierców M. T., nabywcy mieszkania w budynku uznanym za objęty działaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, kosztem praw materialnych i procesowych spadkobierców właściciela nieruchomości uznanych za objęte działaniem tego dekretu, a w danym wypadku także właściciela - oficera Wojska Polskiego poległego w czasie Wojny Obronnej 1939 r. w czasie bitwy nad Bzurą którego następcy prawni, a zwłaszcza wdowa po nim miała korzystać ze szczególnej ochrony prawnej także pod rządami przepisów wydanych przez władze byłej Polski Ludowej; - art. 153, art. 170 i art. 171 p. p. s. a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a zarazem na dalszą przewlekłość postępowania, w szczególności w związku zwyrokiem WSA w Warszawie z dnia 01 lutego 2011 r., IV SA/Wa 1551/10, a także w związku z wyrokiem tego Sądu z dnia 15.09.2006 r., IV SA/Wa 1054/06, w wyniku braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń pozostających w związku z tymi prawomocnymi wyrokami, w których jednoznacznie wskazywano, miedzy innymi, na naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., w tym związku z brakiem właściwego ustosunkowania się do zarzutów zawartych we wnoszonych przez J. J. odwołaniach; - art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy ze względu na brak przesłanek do zastosowania tego przepisu w stosunku do decyzji, która została - bez wiedzy organu I instancji - skierowana do osoby w międzyczasie zmarłej (tu: do M. T.) w sytuacji, gdy decyzja ta nie została zwrócona organowi i instancji, a spadkobiercy zmarłego w dniu 25 października 2008 r. M. T. nie podnosili jakiegokolwiek zarzutu związanego z ich niezawinionym brakiem udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie w dniu [...] stycznia 2009 r. ostatniej decyzji przez Wojewodę [...], a także, gdyby uznać za dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w okolicznościach tej sprawy w związku z brakiem wskazania zakresu, w jakim organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe; - art. 7, 8, 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 tego kodeksu w stopniu rzutującym na wynik sprawy: • w związku z całkowitym brakiem przedstawienia zarzutów odwołania i ustosunkowania się do nich, a także w związku z brakiem wyjaśnienia przyczyn, dlaczego organ odwoławczy nie uważa się za związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA w Warszawie z 15.09.2006 r., IV SA/Wa 1054/06, a także w wyroku tego Sądu z dnia 01 lutego 2011 r., IV SA/Wa 1551/10, w którego uzasadnieniu wyraźnie stwierdzono między innymi, że: "Rozpoznając ponownie sprawą organ drugiej instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżącego i wydania stosownego rozstrzygnięcia, także • w związku z brakiem przedstawienia takich wad postępowania dowodowego przed organem I instancji, które mogłyby wskazywać na konieczność ponowienia w całości lub w znacznej części takiego postępowania przed tym organem, a tym samym • w związku z brakiem przedstawienia takich wad postępowania dowodowego przed organem I instancji, które mogłyby wskazywać na konieczność ponowienia w całości lub w znacznej części takiego postępowania przed tym organem. W obszernym uzasadnieniu powyższa argumentacja została rozszerzona, a także podniesiono kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w związku z ustaleniem w toku postępowania odwoławczego, że M. T., który był stroną w rozpatrywanej sprawie zmarł w dniu 25 października 2008 r. , to jest przed wydaniem decyzji pierwszo instancyjnej. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie było, iż M. T. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art, 28 k.p.a., było on bowiem współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy przedmiot postępowania. Swoje uprawnienia do bycia stroną M. T. wywodził w oparciu o art. 140 kc ( por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., I OSK 531/11, LEX nr 1218879, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wr 21/12, LEX nr 1145936). Zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może być zatem wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., ! SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.), z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138,). Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, LEX nr 1216550, wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., I OSK 1876/10, LEX nr 1069629). Skoro M. T. zmarł przed wydaniem decyzji organu I instancji, to nie ulega wątpliwości, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobligowany był więc do procedowania w oparciu o art. 138 par. 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem zapewnienia udziału w tym postępowaniu następcom prawnym zmarłej strony, to jest M. T. Okoliczność ta przesądza o bezzasadności zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 138 par. 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji w oparciu o art. 28 k.p.a. zobligowany jest do pełnego ustalenia kręgu stron postępowania i dbałość o to aby wszyscy zainteresowani brali w nim udział. W rozpoznawanej sprawie decyzja została skierowana do osoby zmarłej, to jest M. T. zamiast do jego spadkobierców. Wada ta nie mogła zostać san owa na przez organ II instancji co słusznie zostało wywiedzione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zachodzi bowiem konieczność zapewnienia w sprawie udziału następcom prawnym zmarłego M. T., przy czym postępowanie administracyjne - zgodnie z art. 15 k.p.a. - jest dwuinstancyjne. Rozpoznanie więc merytoryczne sprawy przez Ministra- w sytuacji zapewnienia udziału następcom prawnym tej strony dopiero w postępowaniu odwoławczym - doprowadziłoby de facto do pozbawienia tych uczestników postępowania jednej instancji, a co za tym idzie naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady dwuinstancyjności. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że organ winien odczytywać treść art. 10 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 147 i 151 k.p.a. Przepisy te bowiem nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdyż art. 147 k.p.a. i 151 k.p.a. dotyczą prowadzenia postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez swej winy nie brała udziału w sprawie. W rozpoznawanej zaś sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów prawa poprzez skierowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. do osoby nieżyjącej, a więc wypełnienie dyspozycji art. 156 par. 2 k.p.a. a więc odmiennej przesłanki niż wskazuje skarżący. W kontekście powołanych powyżej rozważań nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP dotyczący uprzywilejowanego, niczym nie usprawiedliwionego traktowania następców prawnych M. T. w stosunku do spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, którzy prawa te utracili w oparciu o przepisu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformie rolnej. Nie można bowiem w działaniu organu dopatrzeć się naruszenia zasady równości, wręcz przeciwnie takie postępowanie organu wskazuje na dbałość o poszanowanie tej konstytucyjnej zasady. Organ bowiem nie czyni różnicy pomiędzy byłymi, a obecnymi właścicielami nieruchomości objętej przedmiotem sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( DZ. U. Nr 10, poz. 51) nie zapewnia spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości, uczestnika kampanii wrześniowej uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić Ministrowi naruszenia art. 153 p.p.sa., art. 170 i 171 p.p.s.a. w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 01 lutego 2011 r., IV SA/Wa 1551/10, a także w związku z wyrokiem tego Sądu z dnia 15.09.2006 r., IV SA/Wa 1054/06, a w konsekwencji naruszenia art. 15 k.p.a. Art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zauważyć należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. dotyczył uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010r., która uchylała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i umorzyła postępowanie przed organem I instancji, gdyż uznał, że nie było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił tego zapatrywania i zobowiązał organ do merytorycznej oceny odwołania skarżącego i wydania stosowanego rozstrzygnięcia. Pamiętać jednak należy, że obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikającego z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączona w razie istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, LEX nr 1145122, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2012 r.,ll SA/Rz 57/12, LEX nr 1145871). W rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że M. T. zmarł w dniu 25 października 2008 r., to jest przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Okoliczność ta obligowała organ do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności organ nie mógł merytorycznie odnieść się o istoty sprawy. Powyższe okoliczności spowodowały, że odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.