IV SA/Wa 676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił W. O. przywrócenia terminu do wniesienie skargi o wznowienie postępowania w myśl art. 145a kpa. W decyzji tej pouczono skarżącego o prawie odwołania do Sądu Okręgowego [...] w W. Skarżący stosując się do tego pouczenia złożył w dniu 27 lutego 2013 r. odwołanie w sądzie powszechnym. Sąd Okręgowy [...] w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] uznał się niewłaściwym w sprawie i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/13 odrzucił powyższą skargę przekazaną przez sąd powszechny. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona może wnieść skargę do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Zauważył także, że podstawa prawna prowadzonych postępowań przez organy rentowe w sprawach ubezpieczeń społecznych jest złożona. Składają się bowiem na nią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym w art. 180 i art. 181 kpa oraz stosowne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 § 1 kpa w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 kpa stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z kolei według art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami kpa, o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w Kodeksie. Następnie Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – mianowicie art. 145a kpa. Organ rozstrzygał na podstawie tego przepisu, bowiem w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu emerytury. Sąd wyjaśnił, że przepisy powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewidują odrębnego toku postępowania w takich sprawach, wobec tego zastosowanie będą miały przepisy kpa, które przewidują dwuinstancyjność postępowania. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie może rozpoznać skargi na rozstrzygnięcie, wobec którego w świetle przepisów kpa przysługiwał środek odwoławczy. Godziłoby to bowiem w treść art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił, że świetle przepisów kpa, od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] lutego 2013 r. przysługiwał środek zaskarżenia – stosownie do art. 127 § 3 kpa – w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie Sądu z dnia 22 listopada 2013 r. było przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 347/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 180 § 1 kpa wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewidziano drogę zaskarżenia według zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te sprawy pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji, z uwagi na zastosowanie kpa – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec treści art. 83 ust. 1, 2 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uprawniony jest zatem wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Sąd drugiej instancji podniósł, że przedmiotem skargi W. O. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana decyzja nie rozstrzyga bowiem o materii wymienionej w tym przepisie, a więc o umorzeniu składek czy też odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu emerytury na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Orzeczenie w sprawie świadczenia emerytalnego – do którego zaliczyć należy również orzeczenie formalne, tj. decyzję o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, którą dokonano wstrzymania świadczenia emerytalnego – wydaną na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może bowiem być zaskarżone jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego. Taki bowiem tryb zaskarżenia wynika właśnie z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). Sąd również wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2444/11), w którym NSA stwierdził, "że skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 w/w ustawy, to również decyzja Zakładu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydana w "zakresie indywidualnej sprawy", podlega kontroli sądu powszechnego". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sam fakt konieczności przyjęcia do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi W. O. ze względu na postanowienie Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], którym Sąd ten uznał się za niewłaściwy w sprawie, nie może zmieniać charakteru ani przedmiotu sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w konsekwencji takiego przyjęcia Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skargę należało odrzucić z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 347/14. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym postanowieniu stanowisko sądu kasacyjnego. Przedmiotem skargi W. O. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana decyzja nie rozstrzyga bowiem o materii wymienionej w tym przepisie, a więc o umorzeniu składek czy też odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu emerytury na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Orzeczenie w sprawie świadczenia emerytalnego, do którego zaliczyć należy również decyzję o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, którą dokonano wstrzymania świadczenia emerytalnego, wydaną na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może bowiem być zaskarżone jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego, albowiem decyzja taka podlega kontroli tylko sądu powszechnego. Taki bowiem tryb zaskarżenia wynika właśnie z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). Z powyższych względów, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.