IV SA/Wa 743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (dalej "uczestnika") na postanowienie Starosty [...] (dalej "Starosty") z [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiające zawieszenia na podstawie m. in. art. 97 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") postępowania o wydanie - na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2016 r. poz. 703; dalej: "u.z.w.g.") - decyzji uznającej pas drogowy, stanowiący działkę nr [...] położoną we wsi [...] za mienie gromadzkie - uchylił postanowienie Starosty w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonego obecnie postanowienia kasatoryjnego, przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z 9 czerwca 2015 r. Gmina [...] (dalej "Gmina", "Skarżąca") wystąpiła do Starosty o wydanie w/w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 u.z.w.g. Ogłoszeniem z 31 sierpnia 2015 r. Starosta poinformował strony o toczącym się postępowaniu. 2. Wnioskiem z 13 marca 2017 r. uczestnik wniósł o zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego z uwagi na okoliczność istnienia co najmniej dwóch zagadnień wstępnych, od których uzależnione jest wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, tj.: 1) ustalenie właściciela działki nr 45 w drodze zasiedzenia oraz 2) zmiana wpisów do ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie Gminy jako użytkownika i wpisanie uczestnika jako posiadacza samoistnego. 3. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazujące że w związku z deklaratoryjnym charakterem decyzji wydawanej na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.w.g. – potwierdza ona jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy tj. 5 lipca 1963 r. – kwestia ewentualnego stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości lub też korygowanie stanu przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., brak jest zatem podstaw do zawieszania postępowania. 4. Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. uczestnik wniósł zażalenie na postanowienie Starosty. III. Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 101 § 3 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu zażalenia od postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy zażalenie było niedopuszczalne, gdyż na postanowienie takie zażalenie nie przysługuje; – naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy zażalenie było niedopuszczalne; – naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się w przyjęciu, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że istotnie przepis art. 101 § 3 k.p.a. do 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie, wobec czego przyjętym było, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast zmiana k.p.a. wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. spowodowała, iż w chwili obecnej przepis mówi wprost o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zmieniła się także interpretacja powyższego przepisu w orzecznictwie, a zwrot "w sprawie zawieszenia" obejmuje zdaniem sądów obecnie jedynie zawieszenie postępowania. Natomiast Wojewoda w sprawie niniejszej rozpoznał zażalenie i uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. IV. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.1561 pkt 2 k.p.a VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody prowadzi do następujących wniosków: Rozpatrzywszy co do meritum zażalenie uczestnika na postanowienie Starosty, odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej, uregulowanej w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Wojewoda pominął aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a., z której wynika niedopuszczalność wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie organu I instancji, orzekające o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazała Skarżąca w uzasadnieniu skargi, do 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Przepis ten został zmieniony ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 Nr 6 poz. 18) i otrzymał dzisiejsze brzmienie. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej zawarto następujące spostrzeżenia: "Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." Z powyższego stwierdzenia można wnioskować, że intencją ustawodawcy w przeprowadzeniu tej zmiany było umożliwienie usprawnienia i przyspieszenia prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez wyeliminowanie postępowań wpadkowych, dotyczących rozstrzygnięć, które mogłyby tamować jego bieg. Stąd wyszczególnienie w treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. stanowiące, że jedynie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania mogą być przedmiotem zażalenia – są to bowiem rozstrzygnięcia wstrzymujące bieg sprawy. Jednocześnie zaznaczono, że stronie postępowania w dalszym ciągu przysługuje zarzut dotyczący niesłusznego jej zdaniem podjęcia bądź odmowy zawieszenia postępowania, czy to przed organem drugiej instancji, czy też przed sądem administracyjnym, wobec czego jej gwarancje procesowe zostały zachowane. Powyższa koncepcja została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 885/15 zaznaczono, że dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie pozwala na uznanie za aktualnej dotychczasowej wykładni tego przepisu. Wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 19 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2272/16, w którym zaznaczono, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Natomiast działanie organu odmawiające zawieszenia postępowania może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie na skutek skargi od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się np. w wyrokach z 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 2296/12 czy z 12 lutego 2014 sygn. II OSK 2507/12 (orzeczenia dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W związku z powyższymi rozważaniami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne, należy uznać, że od postanowienia Starosty z [...] lipca 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwał środek odwoławczy. W takiej sytuacji Wojewoda powinien rozważyć wydanie w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez uczestnika. Jednakże Wojewoda rozpatrzył to zażalenie merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to zostało wydane w sprzeczności z treścią przytoczonych przepisów art. 101 § 3 i art. 134 k.p.a., co wypełnia przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie aktu prawnego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). W świetle powyższych rozważań, Sąd zastosował w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdził w pkt 1 wyroku nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody. W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz Skarżącej Gminy zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 580 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz opłaty za czynności radcy prawnego ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 po. 265).