I OSK 2272/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. i Z. M.- F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1785/14 w sprawie ze skargi J. F. i Z. M.- F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1785/14, oddalił skargę J. F. i Z. M.-F. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy opisanymi szczegółowo przez Sąd I instancji działkami, nie uwzględniając tym samym wniosku J. F. z dnia [...] czerwca 2014 r. w tym zakresie. Doszedł bowiem do przekonania, że nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek zawieszenia postępowania. Zażalenie J. F. spotkało się z zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem, którym - na podstawie art. 134 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. - organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W jego motywach wskazał, iż w myśl art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje, gdy ustawa tak stanowi. Natomiast wedle art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to jego zdaniem, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie zażalenie nie przysługuje. Dlatego jest niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie postulowano jego uchylenie, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania i podnosząc wadliwość działania organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, bo w sprawie trafnie zastosował on art. 134 K.p.a. Jak dalej podał, w wyniku nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., dodano zwrot, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powołując się nadto na istotę noweli, Sąd meriti wyjaśnił, że aktualną treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), czyli na postanowienia, które wstrzymują bieg postępowania. Taki pogląd prezentuje orzecznictwo, które przytoczył. Wobec tego zażalenie słusznie uznane zostało za niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono mu naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP poprzez odmowę odpłatnego doręczenia map geodezyjnych, 2) art. 135 i art. 155 P.p.s.a. z tego samego powodu, 3) art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zakwestionowano poprawność odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście nieusprawiedliwiona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie (bo z mocy art. 189 P.p.s.a. także podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji) tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żaden z nich w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił, jak też nie zachodzą inne przesłanki brane pod rozwagę z urzędu. Oznacza to generalnie, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie została sporządzona w sposób wyjątkowo nieprofesjonalny zarówno w sferze merytorycznej, jak i graficznej. Nie odnosi się wprost do problemu, jaki wystąpił na tym etapie postępowania, którym jest ocena instancyjna prawidłowości wyroku uznającego legalność postanowienia o niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Natomiast uzasadnienie zarzutów jest oderwane od treści objętych nimi przepisów. Mimo wskazania jako podstawy naruszenia prawa materialnego przywołuje przepisy procesowe, nadto nie uwypuklając możliwości istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. W zasadzie - przy rygorystycznym podejściu - z powodu nieprawidłowej prezentacji zarzutów nadawałaby się do odrzucenia, bo nie spełnia wymogu fachowości. Jednakowoż Naczelny Sąd Administracyjny ją rozpoznał, stosując uchwałę jego pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), nadając zarzutom i ich uzasadnieniu rozsądną treść. Wytyk dotyczący złamania art. 32 Konstytucji, przywołanego zresztą bez wskazania jednostki redakcyjnej, jest oczywiście chybiony, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nawet nie usiłował podać powodów, dla których uznaje naruszenie przez Sąd meriti, bo przecież skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko jego wyrokowi, zasad równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Z oczywistych powodów nie doszło do naruszenia art. 135 P.p.s.a., który głosi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, albowiem w tej sprawie nie podlega kontroli postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Toteż niepodobna było oceniać zasadności odmowy zawieszenia postępowania w trybie art. 135 P.p.s.a. Poza tym takie działanie mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby skarga podlegała uwzględnieniu. Tymczasem słusznie została ona uznana za niezasadną. Działanie organu odmawiające zawieszenia postępowania może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie na skutek skargi od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 155 P.p.s.a., powołanego bez wskazania jednostek redakcyjnych, wedle którego w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach (§ 1); organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku (§ 2); w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie wydaje się na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Sąd I instancji, nie dostrzegając wad postępowania administracyjnego, nie miał żadnych podstaw do zastosowania tego przepisu, ergo nie mógł go naruszyć. Poza tym tego rodzaju uchybienie stanowiłoby skuteczny wytyk tylko wówczas, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niepodobna dowieść, aby zaniechanie tego obowiązku skutkowało innym rozstrzygnięciem niż oddalenie skargi. Zaskarżone postanowienie przy zastosowaniu tego przepisu nie okazałoby się zgodne z prawem. Zarzut uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 K.p.a. jest oczywiście chybiony, bo te przepisy nie miały w sprawie zastosowania, jako że nie stanowiły podstawy kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie były też podstawą zaskarżonego postanowienia, bo tę stanowił art. 134 K.p.a. Poza tym sądy administracyjne procedują wedle przepisów P.p.s.a., nie zaś K.p.a., którą to ustawę stosują wyłącznie organy administracyjne. Ustosunkowując się do kwestii niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, godzi się zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona cytowaną wyżej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że aktualną treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w sprawie. Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jak słusznie skonstatował Sąd meriti, istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14, 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2771/14, 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1613/16, oraz podane tam orzeczenia, publ. CBOSA). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie i zaskarżony wyrok są zgodne z prawem. Końcowo trzeba dodać, ze w tej sprawie badaniu nie mogło podlegać nie tylko zagadnienie zasadności odmowy zawieszenia postępowania, ale i kwestia rozgraniczenia, jak i doręczenia map, co przez autora kasacji tak szeroko zostało wyeksponowane. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 4