II OSK 1613/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 868/15 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/15, oddalił skargę H. M. na postanowienie [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2015 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] postanowieniem z dnia [..] listopada 2014r., nr [..], na podstawie art. 97 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [..] w A. przy ul. B., gm. C. W uzasadnieniu organ pierwszej wskazał, że w toku postępowania w ww. sprawie w dniu 8 października H. M. wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu pełnego rozpoznania wniosku o wyłączenie z niego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], uznał iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie znalazł podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. H. M. wniosła zażalenie na postanowienie wskazane postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazała w nim m.in., że bezpodstawnie odrzucono jej wniosek o wyłączenie wszystkich inspektorów PINB, złożony z powodu bezprawnych działań pracowników PINB. W ocenie skarżącej wszystkie postępowania prowadzone są stronniczo i bezprawnie. [.]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r., nr [..], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez H. M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym przypadku niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W ocenie organu odwoławczego, obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jakkolwiek w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji nieprawidłowo pouczył strony, że przysługuje na nie zażalenie, niemniej jednak błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. H. M. wniosła skargę na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z dnia [.]. stycznia 2015r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB nr [..] z [.]. listopada 2014 r. W ocenie skarżącej, postanowienie PINB jest postanowieniem "w sprawie" zawieszenia postępowania. Wskazała, że w doktrynie przyjmuje się, iż na takie postanowienie zażalenie przysługuje – bowiem gdyby było inaczej ustawodawca nie użyłby zwrotu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Inne rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. prowadziłoby do pozbawienia strony praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia: "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnione jest – według Sądu pierwszej instancji – wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. H. M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 101 § 3 k.p.a. i uznanie, że niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, a więc niewątpliwie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest objęte tym uregulowaniem. Wobec powyższego, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że co do zasady sprawa zawieszenia postępowania obejmuje swym zakresem, nie tylko rozstrzygnięcie organu o zawieszeniu postępowania, ale również: postanowienie o podjęciu postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania. Przy czym zdaniem skarżącej kasacyjnie, w związku z wprowadzoną nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a., a także uzasadnieniem do tej zmiany, ustawodawca wprowadził ograniczenie odnośnie postanowień, od których przysługuje środek zaskarżenia. Ograniczenie to jednak dotyczy jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Ustawodawca nie odniósł się bowiem w żaden sposób do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Gdyby natomiast ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania użyłby w art. 101 § 3 zwrotu: "na postanowienie o zawieszeniu postępowania", a nie zwrotu: "w sprawie zawieszenia". Inne rozumienie powyższego zwrotu, zdaniem kasatorki, prowadziłoby do pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawą wniesienia skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, iż stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku nie doszło do uchybienia procesowego zarzuconego w skardze kasacyjnej. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (zob. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Należy przypomnieć, że na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (po wskazanej noweli), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w okolicznościach badanej sprawy skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy. Argumentacja skarżącej o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego odnosi się do stanu prawnego sprzed zmiany k.p.a. dokonanej wspomnianą ustawą z 3 grudnia 2010 r. W brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie analizowanego przepisu w nieobowiązującym już kształcie normatywnym dopuszczalne było zaskarżanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ograniczał bowiem możliwości wniesienia zażalenia w odniesieniu do poszczególnych rodzajów rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania. Należy jednak wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu zmienionym ustawą z 3 grudnia 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem dnia [..] stycznia 2015 r. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 101 § 3 k.p.a. Jak wskazano powyżej, w badanej sprawie [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył bowiem wskazanego przepisu k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., co wynika art. 254 § 1 p.p.s.a.