I OSK 2771/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2407/13 w sprawie ze skargi H. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2407/13, oddalił skargę H. T. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Komendanta Głównego Policji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie przez H. T. i M. T. W jego motywach podał, że z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił pełnomocnik H. T. powołując się na okoliczność, iż dotychczas nie został rozpoznany jej wniosek o wykup zajmowanego lokalu. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w tej materii nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a. Wskazał również, że poinformował pełnomocnika strony, iż nie wyraża zgody na przekazanie przedmiotowego lokalu do zasobów m.st. Warszawy w celu zrealizowania sprzedaży. W postanowieniu zawarł ponadto pouczenie, że służy na nie zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Pełnomocnik H. T. złożył nań zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania. Komendant Główny Policji zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W jego uzasadnieniu wskazał, iż w myśl aktualnego brzmienia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy stronie zażalenie. Nie oznacza to jednak, że strona została pozbawiona możliwości kontroli postanowień niezaskarżalnych. Może je bowiem kwestionować, z mocy art. 142 K.p.a., w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Komendant Główny Policji stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wprawdzie strona zgodnie z pouczeniem wniosła zażalenie, to jednak jego rozpatrzenie jest wykluczone. Zachodzi bowiem przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka sytuacja obliguje organ do wydania postanowienia opartego o przepis art. 134 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. T. wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zarzuciła mu naruszenie zasady udzielania informacji wynikającej z art. 9 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, z przywołanego art. 9 K.p.a. wynika m.in. zasada, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia. Kierowała się więc jego treścią i złożyła zażalenie, co przemawia za koniecznością jego merytorycznego rozpatrzenia, niezależnie od zasady kształtowania zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz znaczenia nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., która polegała – wbrew twierdzeniu organu – na wyeliminowaniu jedynie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co potwierdza doktryna. Skarżąca wskazała ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wykupu lokalu mieszkalnego zgodnie z wnioskiem z [...] marca 1998 r., w świetle orzecznictwa i piśmiennictwa, stanowi w sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stąd też skarga obejmuje również wniosek o uchylenie poprzedzającego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe. Zdaniem Sądu meriti w wyniku nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), aktualną treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Poprzednie brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania..." sugerowało dopuszczalność zażalenia na wszystkie postanowienia w obrębie zawieszenia postępowania. Intencją ustawodawcy była zmiana tego stanu rzeczy. Co prawda nowe brzmienie tego przepisu wywoływało rozbieżne interpretacje, skoro jednak obecnie posłużono się w nim zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", należy rozumieć, że obejmuje on jedynie postanowienia negatywne. W ocenie Sądu meriti nie ma podstaw, by do zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" stosować wykładnię rozszerzającą, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za zasadnością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia jego zdaniem wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji tego przepisu było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia hamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd meriti podkreślił, iż przedstawiona interpretacja omawianego przepisu nie oznacza, że strona została pozbawiona możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 142 K.p.a., strona wskazane rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Sąd ten nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż skoro organ I instancji pouczył ją o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy winien rozpoznać je merytorycznie. Prowadziłoby to do trudnej do pogodzenia z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności sytuacji stosowania środka zaskarżenia, którego przepisy prawa nie przewidują. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Zaskarżyła go skargą kasacyjną H. T. Zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2; 2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż wyłącza on możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do zwieszenia postępowania w sprawie. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej omówiona powyżej zmiana przepisu art. 101 § 3 K.p.a. polegała jedynie na dodaniu wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Oznaczało to wskazanie, że zaskarżalne ma być w związku z wejściem w życie nowelizacji tylko postanowienie o odmowie podjęcia postanowienia, a contrario - niezaskarżalne z woli ustawodawcy stało się postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wprowadzony zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie odnosi się do zaskarżalności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, bo w tym zakresie przepis nie uległ zmianie. Wskazując na poglądy doktryny oraz uzasadnienie projektu przedmiotowej nowelizacji autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Jego zdaniem winien był uchylić zaskarżone postanowienie jako wadliwe, bo na postanowienie o odmowie zawieszenia służy zażalenie, przeto należało wniesione w sprawie zażalenie rozpoznać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie nie dostrzegając powodów uzasadniających jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie powołano się na obie podstawy, wszak uczyniono to błędnie, gdyż podniesione na ich uzasadnienie zarzuty są zarzutami procesowymi, bo dotyczą tylko takich norm. Przy czym wytknięcie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest wadliwe, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, który ma zastosowanie wówczas, gdy doszło do naruszenia przez organ norm prawa materialnego uzasadniającego wzruszenie zaskarżonego aktu. Zatem należy go powiązać z takim przepisem, do czego w sprawie nie doszło. Zarzut ten już z tego powodu nie mógł odnieść skutku. Podobnie rzecz się ma z zarzutem uchybienia temu przepisowi w związku art. 97 § 4 K.p.a. Sąd I instancji nie mógł zastosować tego przepisu i zawiesić postępowania administracyjnego, gdyż nie jest władny tego uczynić, ponieważ nie występuje w roli organu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest wszak kontynuacją postępowania administracyjnego, a ma ma celu skontrolowanie legalności poddanych jego kognicji aktów administracyjnych. Poza tym sądy administracyjne tym nie stosują przepisów K.p.a., a przepisy P.p.s.a. Nadto zarzut ten nie został w żaden sposób umotywowany w treści skargi kasacyjnej, stąd nie wymaga szerszych rozważań. W pozostałym zakresie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona cytowaną wyżej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że aktualną treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w sprawie. Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jak słusznie skonstatował Sąd meriti, istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z tych postanowień nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przytoczony w motywach skargi kasacyjnej inny fragment uzasadnienia projektu noweli nie przystaje do prezentowanego przezeń stanowiska i nie jest istotne dla spornego zagadnienia. Natomiast przywołane przezeń poglądy doktryny nie są trafne. Judykatura opowiada się za inną interpretacją omawianego przepisu (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14, publ. CBOSA). Podobne zresztą unormowania zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania dostrzec można w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem zażalenie nie przysługuje na podjęcie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEX nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zbieżna jest z regulacją art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że pouczenie zawarte w postanowieniu Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r., jest wadliwe, a Komendant Główny Policji nie miał podstaw prawnych by to zażalenie rozpoznać merytorycznie. Pouczenie nie może modyfikować regulacji ustawowych, a błąd organu w tym zakresie nie rodzi żadnych skutków (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1401/13, publ. jw.). W zaistniałej sytuacji Komendant Główny Policji winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia H. T. na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., co też prawidłowo w niniejszej sprawie uczynił. Istniały przeto powody dla oddalenia skargi. Końcowo wypada dodać, że słusznie Sąd meriti uznał skargę za dopuszczalną, mimo iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie, co wyklucza dopuszczalność skargi na takie postanowienie (p. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), bo wszak w sprawie zaskarżono postanowienie nie w tej materii, a dotyczące niedopuszczalności zażalenia. Takie postanowienia są ostateczne, czyli kończące postępowanie, ergo służy na nie skarga. Nie zachodzi więc nieważność postępowania z mocy art. 183 § 1 pkt 2 P.p.s.a., brak jest też podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 189 P.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8