IV SA/Wa 75/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] października 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") odmawiające B. D. (dalej: "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleń faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. II.2. Pismem z 29 czerwca 2019 r. (data nadania 7 lipiec 2019 r.) skarżąca wniosła odwołania od powyższej decyzji. II.3. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 21 sierpnia 2019 r. wniosła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z ponownym odwołaniem. II.4. SKO postanowieniem z [...] października 2019 r., [...] odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...]. SKO w pierwszej kolejności oświadczyło, że w niniejszej sprawie zawiadomienie o wydaniu decyzji przez organ I instancji zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (w dniach od 17 maja 2019 r. do 31 maja 2019 r.) oraz dodatkowo w dniu 18 maja 2019 r. umieszczono obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Prezydenta w okolicy terenu inwestycji. Dalej Kolegium wskazało, że przepisy proceduralne ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich o charakterze merytorycznym - jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą - wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią - dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą - dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych. Znaczy to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. SKO wskazało, że skarżąca jako przyczynę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazała kwestię prawidłowości sposobu ogłoszenia decyzji. Jednak jednocześnie zwróciło uwagę, że skarżąca w dniu 29 czerwca 2019 r. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zatem w ocenie Kolegium to w tej dacie najpóźniej ustała przyczyna uchybienia terminu. Jednakże wniosek o przywrócenie terminu strona złożyła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r., a więc z ponad miesięcznym uchybieniem terminu wskazanego w art. 58 k.p.a. (7 dni), co bezpośrednio zaowocowało wydaniem negatywnej dla strony decyzji. III.1. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę na postanowienie SKO z [...] października 2019 r., [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: (I) 1. błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie: (Ia) poprawności sposobu ogłoszenia przedmiotowej decyzji, w szczególności zaś mylne utożsamianie strony Urzędu [...] ze stroną Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu [...], (Ib) dacie powzięcia przez skarżącą wiedzy o przedmiotowej decyzji, (Ic) pouczeniu co do sposobu odwołania jaki otrzymała skarżąca w chwili zapoznania się z decyzją, (Id) o prawidłowości pouczenia skarżącej o sposobie odwołania od decyzji, - przy jednoczesnym pominięciu wniosków dowodowych skarżącej, wskazujących na nieprawidłowe ogłoszenie o decyzji w pobliżu miejsca lokalizacji inwestycji i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do aktywnego udziału w postępowaniu oraz jej mylne pouczenie o trybie odwołania; (II) błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 134 k.p.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż: (IIa) skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy wniosła je w terminie 14 dni od daty w której powzięła informację o decyzji, (IIb) skarżąca uchybiła obowiązkowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżącą pouczono (w treści decyzji) iż odwołanie od niej wnosi się w terminie 14 od daty doręczenia jej decyzji, a doręczenie takie nie nastąpiło, zaś ogłoszenia o jej wydaniu posiadały wymienionej powyżej wady, - następstwem czego było wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, podczas gdy organ winien był przywrócić termin i rozpoznać odwołanie skarżącej merytorycznie. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: (I) zobowiązanie Prezydenta do przekazania informacji o wywieszeniu i zdjęciu ogłoszenia o wydaniu decyzji nr [...], wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie tej czynności oraz ze wskazaniem dni w jakich ogłoszenie o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego było wywieszone na ulicy [...], (II) zobowiązanie Prezydenta do przekazania informacji o opublikowaniu ogłoszenia o wszczęciu postępowania dot. lokalizacji przedszkola przy ul. [...] i wydaniu decyzji nr [...] na stronach internetowych Urzędu [...] oraz Urzędu [...], ze wskazaniem załączników jakie mogły pobrać osoby odwiedzające ww. strony oraz dat ich dostępności, (III) uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] października 2019r., znak [...], w całości, (IV) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje jasno która z form poinformowania o wydaniu decyzji, przewidzianych art. 49 k.p.a., jest formą o najwyższej doniosłości. W ocenie skarżącej, skoro organ I instancji w decyzji zadecydował, iż decyzja ma być ogłoszona poprzez wywieszenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, na stronie internetowej [...] oraz tablicy ogłoszeń Urzędu [...], to należy przyjąć, iż aby dokonano skutecznego powiadomienia spełnić należy wszystkie trzy przesłanki łącznie. Niezrozumiałe jest przy tym, iż SKO utożsamia internetowy Biuletyn Informacji Publicznej ze stroną danego urzędu [...], bowiem są to dwa odmienne adresy stron internetowych. W przypadku [...] Biuletyn Informacji Publicznej znajduje się bowiem pod adresem: [...], zaś strona Urzędu [...] znajduje się natomiast pod adresem: [...]. Jednocześnie wątpliwości strony co do prawidłowości wydanej decyzji pobudza fakt, iż skoro sama decyzja w swej treści nie zawierała treści wskazujących na konieczność ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie można utożsamiać dokonanego ogłoszenia na stronie internetowej urzędu z zamieszczeniem informacji w BIP. W przypadku [...] strona urzędu oraz strona BIP to dwa całkowicie odmienne adresy internetowe. Nadto na stronie [...] informacja dot. wszczęcia postępowania zawiera pismo dot. działki [...] i [...], kierowane do M. K. w sprawie [...], co dodatkowo wpływa na niezachowanie terminu (bowiem trudno jest uważać decyzję lokalizacyjną za wydaną skoro nie było ogłoszenia o wszczęciu postępowania). Skarżąca zwróciła też uwagę, iż Urząd [...] nie wywiesza ogłoszeń, bowiem tablicę elektroniczną prowadzi Urząd [...] pod adresem [...]. Strona skarżąca wskazała nadto, że organ I instancji wybrał w decyzji kilka form dot. przekazu publicznego, w tym ogłoszenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Okoliczność iż ogłoszenia rozwieszono, nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia iż rzeczywiście doszło do prawidłowego obwieszczenia o wydaniu decyzji, bowiem jak podniosła skarżąca - w tym samym dniu doszło do ich zerwania i tym samym nie można mówić iż ogłoszenie takie jest prawidłowe. W ocenie skarżącej, wykazała ona oświadczeniem (oraz zamierzała wykazać zeznaniami świadka, który to dowód SKO pominęło), iż ogłoszenia na ul. [...] informujące o decyzji zostały zerwane w tym samym dniu w którym je wywieszono. Trudno więc za obwieszczenie publiczne uważać wywieszenie na kilka godzin ogłoszeń, zwłaszcza że Prezydent udokumentował jedynie iż wisiały one w dniu [...] maja 2019 r., a nie np. w dniu [...] maja 2019 r. Co więcej pozyskane przez skarżącą od sąsiadów informacje wskazują jednoznacznie na fakt, iż ogłoszenie zerwano niemal od razu po ich wywieszeniu. Taki rodzaj obwieszczenia nie może być skutecznym zawiadomieniem, bowiem jego istotą jest danie stronie możliwości zapoznania się z wydaną decyzją, a trudno uważać aby wywieszenie na okres kilku godzin uważać za zgodne z art. 49 k.p.a., skoro np. powoływane ogłoszenie w Biuletynie winno być dostępne przez 14 dni. Strona musi mieć bowiem czas aby powziąć informacje które umożliwią jej wniesienie odwołania, w szczególności móc zapoznać się z podstawowymi informacjami o decyzji i ocenić czy rzeczywiście zamierza wnieść od niej środek zaskarżenia. Wieńcząc zarzuty skargi, skarżąca podniosła, że odwoływała się od decyzji Prezydenta, która zawierała pouczenie "Od decyzji służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem organu wydającego decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia". Skarżącej jednak nigdy decyzji nie doręczono, a formy zastępczego doręczenia, przewidziane w art. 49 k.p.a. okazały się nieprawidłowo wykonane, bowiem mylnie utożsamiono stronę internetową Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu [...] ze stroną www [...] i stroną elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu [...], a także ze względu na to, iż ogłoszenie obwieszczono poprzez wywieszenie ogłoszenia na kilka godzin, po czym zerwano je. Powyższe w ocenie skarżącej, pozwala twierdzić, iż wnosząc odwołanie nie mogła ona przecież uważać, iż wnosi je po terminie, skoro decyzja zawierała pouczenie wskazujące na możliwość odwołania się w terminie 14 dni od daty doręczenia oraz nigdy skutecznie nie obwieszczono o decyzji w sposób w niej przyjęty z uwagi na mylne utożsamianie strony www [...] z BIP i tablicą ogłoszeń Urzędu [...]. Konstatując, skarżąca podniosła swoje wątpliwości, czy wydana przez Prezydenta spełniała w stosunku do niej wymogi określone w art. 107 k.p.a., bowiem nie zawierała w stosunku do niej prawidłowego określenia daty i sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania. III.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w skardze stwierdzono: "Zaskarżonym postanowieniem SKO w [...] uznało, iż skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], znak [...], z dnia [...] maja 2019 r.". Stwierdzenie to jest niezgodne z aktami sprawy. Otóż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, że Kolegium odmówiło przywrócenia terminu z tego powodu, że skarżąca uchybiła terminowi przewidzianemu w art. 58 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z akt sprawy istotnie wynika, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2019 w dniu [...] czerwca 2019 r. Zatem Kolegium trafnie uznało, że najpóźniej w tej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu. W orzecznictwie wskazuje się, że do rozpoczęcia biegu terminu z art. 58 § 2 k.p.a. nie jest konieczne zapoznanie się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem, wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie (została wydana decyzja), od której strona postępowania chce się odwołać (zob. np. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 2614/17, CBOSA). Tym bardziej za dzień ustania przyczyn uchybienia terminu należy uznać wniesienie obwołania od decyzji, albowiem trzeba zakładać racjonalne działanie strony, tj. że strona zapoznała się wcześniej z treścią decyzji przed podpisaniem odwołania (trzeba przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie odwołanie zawiera merytoryczne zarzuty wobec decyzji lokalizacyjnej, a nie jest ograniczone do wyrażenia samego niezadowolenia z treści decyzji). Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r., a więc z ponad miesięcznym uchybieniem terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu (art. 58 § 3 k.p.a.). W takim przypadku zbędne jest analizowanie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Tymczasem skarżąca, pomimo że jest reprezentowana przez r. pr. B. B., w ogóle nie analizuje i nie wyjaśnia w skardze, dlaczego wniosek o przywrócenie terminu złożyło dopiero po upływie prawie dwóch miesięcy od wniesienia odwołania. Brak takiej analizy jest tym bardziej charakterystyczny, że jak wynika z akt sprawy, ten sam radca prawny tj. B. B., działając w imieniu osoby zamieszkałej przy ul. [...], złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji z zachowaniem terminu, tj. 29 maja 2019 (podobnie jak wiele innych osób zamieszkałych w okolicy inwestycji – zob. tom 3/3 akt administracyjnych). IV.3. W świetle prawidłowego ustalenia Kolegium, że wniosek o przywrócenie terminu został przez skarżącą złożony z uchybieniem 7 dniowego terminu przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a., tylko uzupełniająco należy wskazać, że skarżąca błędnie zarzuca, jakoby doszło do istotnych uchybień związanych z procedurą doręczenia decyzji lokalizacyjnej. Przede wszystkim, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W realiach niniejszej sprawy dokonano doręczenia właściwego inwestorowi i właścicielowi terenu inwestycji, a nadto w dniu 17 dokonano ogłoszenia na [...] Urzędu [...] ([...]) oraz na stronie internetowej urzędu [...]. Dodatkowo jeszcze wywieszono zawiadomienia w rejonie planowanego przedsięwzięcia (dowody na podjęcie tych czynności znajdują się w aktach sprawy i zbędne było występowanie o ich ponowne przekazanie, o co wnoszono w skardze). Spełnione zostały zatem, nawet z naddatkiem, przesłanki określone w art. 53 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 49 k.p.a. W szczególności zbędne było w takim przypadku dokonywanie odrębnego ogłoszenia na stronie BIP, albowiem art. 53 ust. 1 takiego wymogu nie przewiduje (odrębną kwestią jest, że z przyczyn funkcjonalnych publikację na [...] można uznać za równoważną publikacji w BIP, do którego zresztą odesłanie znajduje się na stronie [...], a nadto taki sposób publikacji jest bardziej czytelny dla obywateli niż BIP, w którym publikowanych jest znacznie więcej informacji nie mających związku z ogłoszeniem o wydanych decyzjach). Również zamieszczenie informacji na stronie urzędu [...] spełnia wymóg zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty, zwłaszcza w dobie powszechnego dostępu do Internetu i postępującej cyfryzacji życia codziennego. Zawiadomienie w formie "papierowej" w okolicach inwestycji miało zatem tylko charakter pomocniczy, nie determinowało prawidłowości doręczenia. Bez znaczenia były zatem zarzuty skargi dotyczące rzekomego zrywania tych zawiadomień przez nieustalonych sprawców. W tym aspekcie warto natomiast przypomnieć, że w orzecznictwie ostatecznie utrwalił się pogląd, że w świetle art. 49 k.p.a. bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji, a nie dzień upływu 14 od dokonania tej czynności (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 235/11; wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II OSK 847/12; wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 977/16; wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18 – CBOSA). W najnowszym orzecznictwie na gruncie art. 49 k.p.a. można zresztą odnotować wyraźną tendencję do ochrony takich wartości jak pewność prawa i stabilizacja stosunków prawnych w sprawach, w których dokonano publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji (zob. np. wyroki NSA 6 września 2017 r., II OSK 4/16 oraz z 13 lutego 2018 r., II OSK 977/16 – CBOSA). Końcowo trzeba przypomnieć, że pełnomocnik skarżącej nie miał opisanych w skardze wątpliwości co do otwarcia się terminu do wniesienia odwołań w związku z dokonaniem publicznego ogłoszenia wnosząc takie odwołanie w imieniu innej osoby w dniu 29 maja 2019 r. IV.4. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia Kolegium nie mogło natomiast wypowiadać się w kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej – należy zatem tylko zasygnalizować, że z oświadczenia pełnomocnika skarżącej (zob. uzupełnienie podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z 9 września 2019 r.) wynika, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...], ani nawet nie posiada tytułu rzeczowego do tej nieruchomości – zamieszkuje pod tym adresem w oparciu o tytuł obligacyjny, tj. umowę użyczenia. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.