II OSK 977/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 483/15 w sprawie ze skargi B. [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, sygn. II SA/Op 483/15, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. [...]sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r., znak [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji, Kolegium) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W decyzji z [...] stycznia 2013 r., znak [...] (w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na str. 1 znajduje się błędne oznaczenie znaku tej decyzji), Burmistrz O. określił - dla B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa hali produkcyjnej z przebudową pieca szklarskiego [...] do 320 Mg/dobę wytopu szkła, z 3 nowymi liniami produkcji opakowań szklanych", na działce nr [...], obręb S. Wnioskiem z 24 października 2013 r. T. Z., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta O. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza O. z [...] stycznia 2013 r., z uwagi na pominięcie "udziału strony w postępowaniu". Wskazał, że organ miał obowiązek zapewnić udział w postępowaniu właścicielom działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, tj. m. in. działek nr [...] "i pozostałe". Zdaniem wnioskodawcy, podanie do publicznej wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu nie zwalnia organu od ustalenia wszystkich osób mających interes prawny w załatwieniu sprawy. W postanowieniu z [...] stycznia 2014 r., znak [...], Burmistrz O. (dalej: organ I instancji), powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W piśmie z 6 lutego 2014 r. T. Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że strona została prawidłowo powiadomiona o toczącym się postępowaniu, przekroczyła termin do złożenia wniosku, a nadto brak jest podstaw wznowienia postępowania. Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie organowi I instancji wznowienia postępowania. W postanowieniu z [...] października 2014 r., znak [...], SKO w [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze na powyższe postanowione B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżący), reprezentowany przez r. pr. S. K. wniósł o jego uchylenie w całości, jak również o ewentualne umorzenie postępowania sądowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w następstwie czego, postępowanie przeprowadzone przez Kolegium nie zostało dokonane w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. przez błędne założenie, jakoby dokonanie publicznego ogłoszenia w ww. trybie nie było wystarczające do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia rozstrzygnięcia stronom postępowania, a tym samym, aby to na Burmistrzu O. ciążyła powinność ustalenia dokładnej daty, w której wnioskodawca – T. Z. faktycznie dowiedział się o wydaniu spornej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. Nawiązując do zarzutów skargi Kolegium zaakcentowało, iż "dowiedzenie się" oznacza powzięcie wiadomości, a nie jak wywodzi skarżący doręczenie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 29 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Op 483/15, w którym oddalił skargę skarżącego wskazał, że informacja i wiedza o fakcie wydania decyzji musi być pewna i nie może stanowić przypuszczenia, czy też domniemania o uzyskaniu przez stronę wiedzy o jej istnieniu. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie Burmistrz O., odmawiając żądanego na wniosek wznowienia postępowania nie ustalił w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie T. Z. dowiedział się o wydanej decyzji. W skardze kasacyjnej B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. S. K. wniósł o: I. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., - o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; II. na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 "prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naruszenie to polegało na: uznaniu przez WSA, że doręczenie decyzji w przypadkach zawiadamiania stron, o którym mowa w drugiej części art. 49 k.p.a. następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i dotyczy tylko terminu liczonego do wniesienia środka odwoławczego z art. 129 § 2 k.p.a. natomiast nie obejmuje terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, tym samym, że brak jest podstaw do utożsamiania daty doręczenia decyzji ze skutkiem prawnym w trybie art. 49 k.p.a. z dniem "dowiedzenia się" przez stronę o decyzji - art. 148 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenie przez WSA, że brak jest podstaw do utożsamiania daty doręczenia decyzji ze skutkiem prawnym w trybie art. 49 k.p.a. z dniem "dowiedzenia się" przez stronę o decyzji, tym samym, że publiczne ogłoszenie dokonane w trybie art. 49 k.p.a. nie było wystarczające do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia lub powiadomienia (dowiedzenia się) o rozstrzygnięciu stron postępowania, a nadto, by nie zwalniało organu od ustalenia innej daty, w której T. Z. faktycznie dowiedział się o wydaniu decyzji Burmistrza O. z [...] stycznia 2013 r. stanowi w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 "ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezpodstawne pozostają twierdzenia zawarte zarówno w wyroku Sądu I instancji, jak i postanowieniu SKO z [...] października 2014r., że organ I instancji nie zbadał okoliczności zachowania przez T. Z. terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że organ I instancji wbrew stanowisku SKO w [...] oraz Sądu I instancji, zbadał okoliczności zachowania przez T. Z. terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2014 r., znak [...] na str. 2 wyjaśnił, że "Informacja o wszczęciu postępowania podana została do publicznej wiadomości drogą obwieszczenia z dnia 12.10.2012 r., zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w O. oraz na stronie internetowej www.bip.[...].pl (zakładka obwieszczenia). (...). Obwieszczeniem Burmistrza O. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nr [...] [...].12.2012 r., zamieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w O. oraz na stronie internetowej www.bip.[..].pl (zakładka obwieszczenia), zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko. Burmistrz O. działając na podstawie art. 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Informacja podana została drogą obwieszczenia z dnia 11.01.2013 r., zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w O. oraz na stronie internetowej www.bip.[...].pl (zakładka obwieszczenia). Niezaskarżona decyzja Burmistrza O. nr [...] z dnia [...].01.2013 r. stała się ostateczna w dniu 09.02.2013 r.". Z akt sprawy wynika, że informacja o wszczęciu postępowania, postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, obwieszczenie o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, informacja o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z aktami postępowania) podane zostały do publicznej wiadomości zgodnie z art. 49 k.p.a. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia publikacji ww. orzeczeń w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O. oraz wywieszenia ich na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Miasta O.. W terminie przewidzianym na odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (uwzględniając dodatkowy – 14 dniowy termin na dokonanie zawiadomienia w sposób określony w art. 49 k.p.a., żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania od decyzji środowiskowej, co w konsekwencji spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 lutego 2013 r. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2014 r., że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, że kolejny termin, w jakim strona mogła powziąć informację o przedmiotowej decyzji jest dzień ustawienia oznakowania pionowego informującego o wykonywaniu robót budowlanych na objętym realizacją przedsięwzięcia oraz dzień wjazdu sprzętu ciężkiego na teren budowy (25.02.2013 r.). Rozpatrując termin, jaki upłynął pomiędzy dniem powzięcia informacji o rozpoczęciu budowy, a dniem złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie (4.11.2013 r.) organ stwierdził, że wynosi on 252 dni. Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, że Sołtys wsi J., działając w imieniu mieszkańców (w tym T. Z.), złożył w dniu 6 sierpnia 2013 r. w Urzędzie Gminy i Miasta O. pisma zawiadamiające o podejrzeniu przekroczenia emisji pyłów i hałasu przez [...]. Pismo to zostało zgodnie z zakresem kompetencji przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. W sprawie tej interweniował również Starosta [...]. W piśmie z 11 września 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] udzielił odpowiedzi na interwencje, w której powoływał się na przedmiotową decyzję środowiskową. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji pismo to wpłynęło w dniu 13 września 2013 r. zarówno do Urzędu Gminy i Miasta O. jak i do Sołtysa wsi J. z prośbą o poinformowanie zainteresowanych (w tym T. Z.), co według organu I instancji zostało wykonane przez Sołtysa. Nie można zgodzić się z ocenę Sądu I instancji, który stwierdził że organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji odmawiając żądanego na wniosek wznowienia postępowania nie ustalił w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie T.Z. dowiedział się o wydanej decyzji. Błędnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, który uznał, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie strona dowiedziała się o wydanej decyzji. Sąd I instancji oraz Kolegium, oceniając dokonane przez organ I instancji obszerne ustalenia dotyczące tego, kiedy strona faktycznie mogła dowiedzieć się o wydanej decyzji środowiskowej nie uwzględnili treści art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 49 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., jeżeli liczba stron postępowania: 1) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2) w sprawie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w pkt 1, lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji - przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przepisy art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. i art. 49 k.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 678/14). Organ badając wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, jeżeli liczba stron postępowania przekracza 20 ma obowiązek uwzględnić sposób powiadamiania stron o wszczęciu takiego postępowania, uregulowany w art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Na podstawie art. 49 k.p.a., strony są zawiadamiane o fakcie wydania decyzji środowiskowej przez organ i mogą zapoznać się z jej treścią. Przepis art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest stosowany tylko, jeżeli w danej sprawie liczba stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przekracza 20. Ustawodawca w art. 74 u.u.i.ś. uregulował szczególny sposób w jaki strona może dowiedzieć się o wydanej decyzji środowiskowej i zapoznać się z jej treścią. Skutkiem prawidłowego zawiadomienia o wydaniu decyzji środowiskowej w tym trybie jest fikcja jej doręczenia. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia. Celem regulacji zawartej w art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. jest uproszczenie procedury dotyczącej doręczenia decyzji środowiskowej, obniżenie kosztów administrowania oraz ujednolicenie terminu skutecznego doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia. W świetle art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12). Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a., rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 847/12). W trybie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. decyzja środowiskowa jest publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Termin doręczenia decyzji środowiskowej należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (zob. postanowienie NSA z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 2136/11 oraz wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1903/10, z 23 marca 2010 r., sygn. II OSK 45/10, publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że doręczenie decyzji w przypadkach zawiadamiania stron poprzez obwieszczenie, o którym mowa w drugiej części art. 49 k.p.a., nie obejmuje terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo odmówił żądanego na wniosek wznowienia postępowania, bowiem organ ten zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy pozwalający ustalić, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 148 k.p.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.