IV SA/Wa 751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - skargę oddala - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w W. gm. Z., pow. [...]. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. , który to organ obecnie już nie istnieje. Nie istnieje też materialnoprawna podstawa na jakiej orzeczenie zostało oparte (powołany w orzeczeniu dekret z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego; Dz. U. Nr 46, poz. 339, został uchylony). W tej sytuacji zdaniem organu jako kryterium właściwości rzeczowej przyjąć należy domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Państwowej Rady Narodowej w B. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec braku przepisu szczególnego wskazującego Wojewodę jako organ wyższego stopnia. Wojewoda [...] jest według organu odwoławczego niewłaściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia co prowadziło do uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania przed tym organem. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 106 k.p.a., art. 138 k.p.a. ,156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 229 k.p.a., art. 76 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 99 pkt 2 i art. 137 pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej przejęcia na własności Skarbu Państwa nieruchomości rolnej należącej do S. P., a położonej w gromadzie W. , gm. Z., którego dokonano na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia skarżący wniósł 11 czerwca 2003r., adresując pismo do Wojewody [...]. Na wstępie podkreślić należy, że przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej stosownie do art. 19 k.p.a. i to w każdym stadium postępowania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (patrz. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r.). Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] lipca 1969 r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Przywołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które określałyby właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie dekretu. Ponadto w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań dopuszczających przejmowanie przez państwo na mocy decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych, zaś w związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma obecnie prezydiów powiatowych rad narodowych. Według art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym jakie są organy wyższego stopnia rozstrzyga art. 17 k.p.a. z którego treści nie można wprost wywieść właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie organu, który wydał kontrolowaną decyzję i jednocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich decyzja została oparta. W takim przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198 ze zm.) według którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122 poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162 poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162 poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1 kpa i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Dz. U. Nr 22 poz. 268 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu odwoławczego , który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie naruszenia właściwości obligowało organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie WSA prezentowane jest jednolite stanowisko, że w przypadku gdy nie istnieje organ, który wydał decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, należy ustalić organ na który przeszła właściwość, a w braku uregulowań prawnych w tym zakresie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie gminy (patrz m. in. wyroki w sprawach IV SA/Wa 440/04, IV SA 3579/03, IV SA/Wa 97/04, IV SA/Wa 471/04, IV SA/Wa 4738/03). Również NSA rozstrzygając spory kompetencyjne pomiędzy wojewodą, a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz państwa zajął stanowisko, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 kpa (OW 58/04, OW 83/04). W tej sytuacji skoro organ odwoławczy wykazał, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego choć zobowiązany, co do zasady do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję i wskazując na Wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia przytoczył przepis art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym. Tymczasem przepis ten, umieszczony w dziale poświęconym nadzorowi nad działalnością powiatu, stanowi, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu. Nie jest to jednak przepis "kompetencyjny", wskazujący Wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Także poszukiwanie przez skarżącego kompetencji Wojewody w przepisie art. 229 k.p.a. jest błędne, gdyż przepis ten pomocniczo określa właściwość organów do rozpatrywania skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 99 pkt 2 i art. 137 pkt 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy całkowicie odmiennej materii, mianowicie kompetencji Wojewody w sprawach o których mowa w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Natomiast przepis art. 137 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, nowelizujący ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) stanowi o kompetencji wojewody jako organu odwoławczego od decyzji wydanych przez starostę w sprawach z zakresu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednakże uprawnienie to wywodzi z podziału zadań j.s.t., na zadania własne i zlecone, a przez to nie może mieć zastosowania w sprawie. Wskazany przepis nie ma także charakteru normy generalnej lecz dotyczy wyłącznie wykonywania kompetencji wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie reguluje spraw w których przedmiotowo orzekał Wojewoda zaskarżoną decyzją. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego w skardze. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02. 153. 1270), orzekł jak w sentencji. Dodać należy, że zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącemu drogi do kontroli kwestionowanego orzeczenia. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie.