IV SA/Wa 752/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], po rozpoznaniu zażalenia R. K. (dalej: "skarżąca") od postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] września 2014 r. znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. o nadaniu tytułu rolnika wykwalifikowanego Z. O.– ojcu skarżącej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia. Uchwałą Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. przyznano Z. O. tytuł rolnika wykwalifikowanego. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r., skarżąca wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, tj. z powodu wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni zarzuciła, że Z. O. uzyskał tytuł rolnika wykwalifikowanego pomimo niespełnienia ustalonego w § 2 uchwały Nr 367 Rady Ministrów warunku przepracowania w zawodzie rolnika okresu równego łącznemu okresowi trwania nauki zawodu i wstępnego stażu pracy przewidzianego dla danego zawodu. Wnioskodawczyni uznała, że jej interes prawny do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest w pełni uzasadniony, ponieważ stwierdzenie nieważności w/w uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r., będzie skutkowało tym, że spadkobiercy, w tym Wnioskodawczyni, dziedziczyliby spadek zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 1996 r. sygn. akt [...] na zasadach ogólnych. Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r., Wojewoda [...] przekazał według właściwości wniosek skarżącej do Kuratorium Oświaty w B. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 61 a k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. o nadaniu tytułu rolnika wykwalifikowanego Z. O., zmarłemu w dniu [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym, stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, ale tylko wówczas gdy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, nie mają charakteru osobistego i są zbywalne. Podkreślił jednocześnie, że charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym - szczególnych kwalifikacji lub umiejętności. W konsekwencji uznał, że uprawnienia i obowiązki, których dotyczy sprawa, mają charakter osobisty, a nie majątkowy, wygasły zatem z chwilą śmierci Z. O. i co za tym idzie nie ma prawnej możliwości ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Organ pierwszej instancji uznał również, że skarżąca nie jest stroną postępowania z uwagi na to, że wykazała jedynie interes faktyczny, a nie prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. o nadaniu tytułu rolnika wykwalifikowanego jej ojcu i tym samym nie ma przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła do Ministra Edukacji Narodowej, zażalenie z dnia 9 października 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła brak prawidłowej oceny złożonego przez nią wniosku i zawartego w nim żądania, jak również uzasadnienia takiego żądania. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu pierwszej instancji, iż wykazała tylko interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, a nie interes prawny. Wskazała, że posiadanie uprawnień rolnika wykwalifikowanego nadane w/w uchwałą z dnia [...] kwietnia 1978 r. przez Z. O. jest jedyną przesłanką prawną, która uprawniała jej ojca, zmarłego w dniu [...] czerwca 2007 r., do nabycia w spadku po żonie B. O. (matce skarżącej) - zmarłej dnia [...] lipca 1987 r. całego udziału w gospodarstwie rolnym położonym w G. przy ul. [...]. Takie rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu spadkowym, które toczyło się w Sądzie Rejonowym w G. pod sygn. akt [...] i zostało zakończone wydaniem przez Sąd w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienia uzupełniającego do postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 1996 r., sygn. akt [...]. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż jako córka zmarłego Z. O. jest następcą prawnym zmarłej strony w rozumieniu przepisów prawnych. W dniu 9 października 2014 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożył A. O., który wniósł o oddalenie wniosku skarżącej z dnia 14 lipca 2014 r. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że następcy prawni strony mogą być stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym tylko wówczas gdy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczyło to postępowanie, nie mają charakteru osobistego i są zbywalne. Przedmiotem postępowania zakończonego uchwałą Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. było uprawnienie o charakterze osobistym - uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego rolnika wykwalifikowanego, które nie podlega zbyciu (także w drodze dziedziczenia). Uprawnienie to wygasło wraz ze śmiercią Z. O. i nie ma prawnej możliwości wskazania prawnych następców w tym zakresie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem należy odnieść się do ogólnych przepisów, tj. art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego, użyte w tym przepisie, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Jednocześnie organ uznał, że wskazana przez skarżącą okoliczność, iż stwierdzenie nieważności uchwały powodowałoby, iż dziedziczyłaby ona spadek na zasadach ogólnych, nie może przesądzać o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, na który Skarżąca mogłaby się powołać i z którego jej interes prawny by wynikał bezpośrednio. Pismem z 16 stycznia 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] grudnia 2014 r. Wnosząc o jego uchylenie, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 28 poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r., a nadto art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 poprzez m.in. nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z sytuacją prawną skarżącej związanej z jej prawami w sprawie działu spadku po matce B. O. W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg uczestników postępowania biorących udział w postępowaniu zwykłym nie zawsze musi pokrywać się z podmiotami biorącymi udział w postępowaniach nadzwyczajnych. Każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 k.p.a., brane z urzędu pod uwagę przez organ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że uprawnienia rolnika wykwalifikowanego z całą pewnością zdobyte zostały przez jej ojca na podstawie sfałszowanych dokumentów. Uprawnienia te z kolei decydują o tym, że Z. O. na podstawie przepisów obowiązujących w dniu śmierci B. O., matki skarżącej, jest jedynym uprawnionym spadkobiercą do dziedziczenia udziału po niej w gospodarstwie rolnym. Skarżąca zostaje zatem, z powodu uprawnień nabytych z naruszeniem prawa przez Z. O., pominięta w dziedziczeniu po zmarłej matce (skarżąca nie dziedziczy też spadku po swoim ojcu gdyż ten na podstawie testamentu nadał prawa do spadku A. O.). Ta sytuacja po pierwsze legitymuje w sposób nieuprawniony spadkobiercę, który nabył w wyniku sfałszowanych dokumentów uprawnienia rolnicze, po drugie narusza zasady współżycia społecznego dając prawo do spadku osobie, która okazywała się w sposób nieuprawniony uprawnieniami rolniczymi, "czyniąc" go spadkobiercą. Po zmarłym Z. O. spadek dziedziczy jego wnuk A. O. na podstawie testamentu. Skarżąca ma zatem, interes prawny wynikający wprost z art. 931 § 1 kc i art. 1059 kc w brzmieniu w chwili śmierci B. O. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie tylko faktyczny jak utrzymuje Minister Edukacji Narodowej w swoim postanowieniu, w usunięciu z obrotu prawnego decyzji Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. wywierającej bezpośrednio skutki prawne w jej sferze praw majątkowych. Zdaniem skarżącej również w interesie organu administracji państwowej jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji nadającej uprawnienia na podstawie sfałszowanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli przeprowadzona na tym etapie analiza wykaże, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Organ administracji obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2001 r. sygn. akt IV SA 599/99, LEX nr 54727). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., z którego wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 k.p.a. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998 roku, sygn. akt: II SA 1390/98, publ.: LEX nr 41818, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 roku, sygn. akt: II SA 1104/98, publ.: LEX nr 41301). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym mówiąc inaczej znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny oraz interes prawny, który ma charakter materialnoprawny, a zatem musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2001 r. sygn. akt I SA 2326/00, LEX nr 54528). Należy przyjąć, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym, stronami postępowania są niewątpliwie strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Niemniej jednak, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednak nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., II SA/Kr 359/13 ). Podkreślić należy, że znajdująca się w obrocie prawnym decyzja ostateczna może być, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., uchylona lub zmieniona jedynie wyjątkowo, stąd interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc winien być badany szczególnie wnikliwie. Chodzi tu o stan, w którym kontestowana decyzja w dacie jej wydawania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na czyjeś prawo lub obowiązek a jej wyeliminowanie ten stan zniesie. Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności ma ten podmiot, który wskaże przepis prawa materialnego wykazujący taki związek z kwestionowaną decyzją ostateczną, że jej unieważnienie kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie sytuację prawną strony skarżącej. W ocenie Sądu, źródłem interesu prawnego nie są wskazywane przez skarżącą przepisy Kodeksu cywilnego bowiem nie kształtują one sytuacji prawnej skarżącej w sferze prawa materialnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały pozostanie bez wpływu na sferę jej praw majątkowych, bowiem eliminacja uchwały nie przysporzy skarżącej uprawnień do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Nie można zatem mówić w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy o istnieniu przepisu prawa materialnego przyznającego wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważnościowego konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Należy też zaaprobować stanowisko, iż następcy prawni strony postępowania zwykłego mogą być stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym tylko wówczas gdy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczyło to postępowanie, nie mają charakteru osobistego i są zbywalne. Przedmiotem postępowania zakończonego uchwałą Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 1978 r. było uprawnienie o charakterze osobistym - uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego rolnika wykwalifikowanego, które nie podlega zbyciu (także w drodze dziedziczenia). Uprawnienie to wygasło wraz ze śmiercią Z. O. i nie ma prawnej możliwości wskazania prawnych następców w tym zakresie. Na zakończenie, należy jeszcze wskazać, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, organ rozpoznając sprawę dopełnił obowiązki przewidziane w art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ wykazał bowiem niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8