IV SA/Wa 773/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] z dnia [...] lutego 2019 r., (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zmian w podporządkowaniu niektórych przedsiębiorstw i zakładów państwowego przemysłu terenowego, likwidacji Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych oraz wprowadzenia koordynacji terenowobranżowej w młynarstwie gospodarczym, w części dotyczącej przekazania młyna wodnego położonego w [...], powiat [...] na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. II.1. Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. J. K. wystąpił do Wojewody [...] o unieważnienie postanowień uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zmian w podporządkowaniu niektórych przedsiębiorstw i zakładów państwowego przemysłu terenowego, likwidacji Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych oraz wprowadzenia koordynacji terenowobranżowej w młynarstwie gospodarczym w części dotyczącej przekazania młyna wodnego położonego w [...] na rzecz Prezydium G.R.N w [...] pow. [...] (dalej: "Uchwała WRN") oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. o przekazaniu młyna na rzecz Gminnej Spółdzielni [...] w [...], na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a., a to w związku jak podkreślono we wniosku z unieważnieniem zarządzenia Ministerstwa Skupu z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] oraz orzeczenia Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1962 r . nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] o przekazaniu działki [...] poł. w [...] wraz ze znajdującymi się budynkami i składnikami majątkowymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym na rzecz Gminnej Spółdzielni [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i § 2, art. 157 § 1, § 2 k.p.a. stwierdził w pkt 1, iż kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971r. o przekazaniu działki [...] o pow. 0,0400 ha z wyłączeniem części nieruchomości o powierzchni 0,0031 ha wydzielonej z działki [...] o pow. 0,0400 ha poł. w [...], będąca w dotychczasowym użytkowaniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] wraz ze znajdującymi się budynkami i składnikami majątkowymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] - wydana została z naruszeniem prawa; zaś w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1971 r. znak: [...] w części dotyczącej przekazania nieruchomości o powierzchni 0,0031 ha wydzielonej z działki a/4 o łącznej powierzchni 0,0400 ha poł. w [...]. Zdaniem organu I instancji Uchwała PWRN w [...] z dnia [...] września 1961 r. nie jest aktem administracyjnym posiadającym cechy decyzji administracyjnej. Nie może być ona traktowana jako wydana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, iż dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Zatem w ocenie Wojewody [...] ww. uchwała nie jest decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., której ważność można poddać ocenie. Skoro uchwała PWRN z dnia [...] września 1961 r. nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a., to zachodzi niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. II.2.1. Zażalenie od tego postanowienia wniósł J. K. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. II.2.2 Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. Należy zatem uznać, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym, a organ prowadzący postępowanie na tym etapie bada jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania oraz dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Minister uznał za zasadne przyjęte przez organ I instancji stanowisko, że Uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotowa uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zmian w podporządkowaniu niektórych przedsiębiorstw i zakładów państwowego przemysłu terenowego, likwidacji Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych oraz wprowadzenia koordynacji terenowobranżowej w młynarstwie gospodarczym została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. nr 67, poz. 332), art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r. nr 18, poz. 111), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie zasad i trybu likwidacji przedsiębiorstw państwowych oraz uchwały nr 195 Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1960 r. o współpracy i koordynacji branżowej (Mon. Polski nr 56, poz. 268). Paragraf 6 Uchwały WRN stanowił, że przekazuje się Prezydium Gromadzkich (Miejskich) Rad Narodowych znajdujące się na terenie ich działalności młyny gospodarcze wchodzące w skład Rejonowych Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych w [...] , [...] , [...] i [...], z wyjątkiem młynów, o których mowa w ust. 2, 3 i 4 oraz § 7 uchwały według zestawienia stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Wskazany załącznik do ww. uchwały zawierał wykaz młynów przekazywanym gromadzkim (miejskim) radom narodowym, wśród nich znalazł się także młyn gospodarczy położony w [...] jako przekazany jednostce - Prezydium G.R.N. w [...] (pozycja nr 36 wykazu). Wykonanie ww. uchwały powierzono: Kierownikom Wydziałów Przemysłu i Finansowego, Dyrektorowi Wojewódzkiego Zjednoczenia Prezydium Powiatowych i Miejskich /miast stanowiących powiaty/ Rad Narodowych oraz Inspektoratowi Kontrolno - Rewizyjnemu. Organ odwoławczy wskazał, że ww. uchwała nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach strony, nie zawiera także sposobu załatwienia sprawy. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na rzecz imiennie wskazanego podmiotu. Nie można zatem stwierdzić, że ww. uchwała jest skierowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu aktem władztwa publicznego rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, czyli decyzją administracyjną. III.1. Skargę na postanowienie wniósł J. K. pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący J. K. wniósł o częściowe unieważnienie Uchwały WRN z dnia [...] czerwca 1960 r. oraz "o przywrócenie stanu normalnego". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że: - postanowienie jest niezgodne z k.p.a. – definicję decyzji administracyjnej zawarto w art. 1-11; - nie przedstawiono racjonalnego uzasadnienia odmowy częściowego unieważnienia Uchwały WRN w sprawie indywidualnej; - adnotacja o możliwości zaskarżenia tej Uchwały jest niezgodna z art. 110 § 3 k.p.a.; - wykładnia postanowienia administracyjnego z 2010 r. nie może dotyczyć postanowień z 1961 r., dlatego że prawo nie działa wstecz; - GRN w [...] był użytkownikiem tej firmy od 1962 r. do 1972 r. i finansował z budżetu Gminy tę działalność likwidacją Rejonowych Przedsiębiorstw młynów gospodarczych jedynie wywodzono przesunięcie finansowania z budżetu Centralnego do Budżetu GRN; - wydawanie indywidualnych decyzji w skali kraju byłoby działaniem donikąd (40 tys. postępowań); - decyzje administracyjne winny uwzględniać skutki ekonomiczne, społeczne, gospodarcze, ochrony środowiska. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Jeżeli chodzi o przesłanki o charakterze przedmiotowym, to przez "inne uzasadnione przyczyny" na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania z innych powodów niż brak statusu strony, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA: z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2773/13; z 11 stycznia 2017 r., II OSK 987/15 oraz z 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16 – CBOSA). Pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania nie odnoszącego się do sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej wyrażano również w doktrynie (por. R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, teza 6 do art. 61a). W realiach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. Otóż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w tym uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zmian w podporządkowaniu niektórych przedsiębiorstw i zakładów państwowego przemysłu terenowego, likwidacji Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych oraz wprowadzenia koordynacji terenowobranżowej w młynarstwie gospodarczym, w części dotyczącej przekazania młyna wodnego położonego w [...], powiat [...] na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a. może być wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.). Po pierwsze, żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stwierdzenia, we wskazanym trybie nadzwyczajnym, nieważności uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Również w chwili podjęcia Uchwały WRN w systemie prawa administracyjnego istniał podział na akty rozstrzygające indywidulane sprawy administracyjne podmiotów znajdujących na zewnątrz aparatu administracji publicznej (art. 97 k.p.a. według tekstu pierwotnego) oraz akty administracji terenowej podejmowane w formie uchwał, a dotyczące między innymi zarzadzania podległymi WRN przedsiębiorstwami, zakładami i instytucjami (art. 53 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych – według tekstu pierwotnego w rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67 poz. 332). Już zatem ta okoliczność, to jest forma uchwały, a nie decyzji, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania nadzwyczajnego wobec Uchwały WRN. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi, Uchwała WRN nie spełnia warunków konstytuujących decyzję administracyjną. Przede wszystkim, uchwała ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach materialnoprawnych podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie WRN. Wręcz przeciwnie, uchwała ta reguluje jedynie, w odniesieniu do spornego młyna wodnego położonego w [...], powiat [...], przekazanie młynów wchodzących dotychczas w skład Rejonowych Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych w [...], Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Uchwała ta stanowi zatem tylko akt kierownictwa wewnątrz ówczesnego aparatu administracji związanego z określeniem zasad podporzadkowania określonych przedsiębiorstw wskazanym organom administracji publicznej. W szczególności uchwała ta nie była skierowana do podmiotów niepodporządkowanych organowi administracji publicznej ani nie odbierała praw rzeczowych byłym właścicielom przedmiotowego młyna, ani też nie kreowała uprawnień właścicielskich na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa. Przypomnieć przy tym należy, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., I GSK 1830/15, CBOSA). Uzupełniająco trzeba zauważyć, że z akt sprawy wynika, że orzeczenia w sprawach indywidulanych zmieniające status rzeczowy przedmiotowego młyna były przedmiotem postępowań nadzwyczajnych zakończonych wydaniem decyzji co do istoty. Chodzi tu m. in. o decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2013 r. ([...]) stwierdzającą w części nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1962 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa "Młyna wodnego – J. K. i K. A.", położonego w m. [...], pow. [...] oraz stwierdzającą w części wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa oraz wspomnianą w zaskarżonym postanowieniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w sprawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. o przekazaniu działki [...] o pow. 0,0400 ha z wyłączeniem części nieruchomości o powierzchni 0,0031 ha wydzielonej z działki [...] o pow. 0,0400 ha poł. w [...], będąca w dotychczasowym użytkowaniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] wraz ze znajdującymi się budynkami i składnikami majątkowymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]. Reasumując, uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zmian w podporządkowaniu niektórych przedsiębiorstw i zakładów państwowego przemysłu terenowego, likwidacji Przedsiębiorstw Młynów Gospodarczych oraz wprowadzenia koordynacji terenowobranżowej w młynarstwie gospodarczym, w części dotyczącej przekazania młyna wodnego położonego w [...], powiat [...] na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], nie ma waloru decyzji administracyjnej i tym samym nie mogło wobec niej być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 i n. k.p.a. IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.