IV SA/Wa 803/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz W. , na podstawie art. 75 ust 1 pkt 4, art 63 ust. 1 i 4, art, 65 ust. 3 i art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1235), dalej ustawa o ocenach, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej rozporządzenie, uznał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] do węzła "W. " na drodze krajowej S-8 (pkt I) oraz uznał potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu z uszczegółowionym zakresie (pkt II). Zażalenia na to postanowienie zostało wniesione przez Towarzystwo [...] z siedzibą w R., dalej zwane "skarżącym", Z.P., J.S., W.S. i J.S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, poz. 1591) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001, Nr 79, poz. 856), po rozpoznaniu zażalenia Towarzystwa [...] na postanowienie Burmistrza W. nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej zwane "SKO", "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, co następuje. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Burmistrz W. uznał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] do węzła "W. " na drodze krajowej S-8 (pkt I) oraz uznał potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu w uszczegółowionym zakresie (pkt II).Skarżący wniósł o uzupełnienie postanowienia o dwa zapisy: warunek uwzględnienia oddziaływania skumulowanego które będą pochodzić w fazie eksploatacji przedsięwzięcia od ruchu przewidzianego na drodze ekspresowej S-8 w okolicy węzła W. oraz o warunek aktualności pozyskanych informacji o stanie przyrody ożywionej znajdującej się w obszarze prognozowanego oddziaływania planowanego do realizacji odcinaka drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez zobowiązanie do wykonania aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej fauny i flory omawianego terenu w cyklu całorocznym począwszy od lata 2014 r. Burmistrz W. odmówił uwzględnienia wniosku. Wnioski o uzupełnienie złożyli także Z.P., J.S., W.S. i J.S. Postanowieniami nr [...] r. Burmistrz W. odmówił im uzupełnienia postanowienia z [...] czerwca 2014 r. W dalszej kolejności ww wnieśli zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2014 r (mylnie w uzasadnieniu decyzji wskazany [...] czerwca 2014 r). wskazując m. in., że organ odstąpił od ustosunkowania się do przeciwstawnych stanowisk wyrażonych w opiniach 2 organów tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i wskazując, że opinię powinien wydać Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny a nie Powiatowy Inspektor Sanitarny Rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...], SKO w W. nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów zażalenia o wydaniu postanowienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez niewłaściwy organ i sprzeczności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r, z uwagi na inne kompetencje tych organów. Wskazało, że opinie nie wiążą organu właściwego ds. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a w sytuacji gdy opinie są sprzeczne to ten organ może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów. Nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o ocenach ponieważ do każdego elementu z art. 63 ust. 1 tej ustawy organ poczynił stosowne uwagi. Wskazał także, że nie ma konieczności badania wpływu przedsięwzięcia na środowisko pod kątem dróg planowanych lub istniejących w rejonie inwestycji, ponieważ kwestia infrastruktury nie jest wymieniona w art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej. Ponieważ raport musi odpowiadać treści art. 66 ustawy ocenowej, za niezasadne organ uznał obawy skarżących, że zostaną pominięte którekolwiek z wymaganych elementów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Stowarzyszenie "Towarzystwo [...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2015 r. wraz z postanowieniem Burmistrza W. nr [...] r. z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a .i art. 135 p.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie wyłącznie zażalenia Skarżącego, bez rozpoznania pozostałych czterech zażaleń wniesionych przez osoby fizyczne - co stanowi podstawę do wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.- gdyż nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania jak również nie wydano obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a.; -nie ustosunkowanie się w nim do wszystkich zarzutów skarżącego; -nie rozstrzygnięcie zagadnienia wpadkowego polegającego na rozpatrzeniu wniosku drugiej organizacji społecznej Towarzystwa [...] o dopuszczenie tego stowarzyszenia do udziału na prawach strony tym samym przedwczesne zakończenie "zasadniczego" postępowania; -brak oceny legalności odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji tj. postanowienia nr [...] r. dokonanej postanowieniem nr [...] r. -naruszenie art. 65 ust. 3 ustawy o ocenach w związku z wymogami art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 63 ust. 1 pkt 2 lit f i art. 63 ust. 1 pkt 3 lit a i f ustawy o ocenach; -art. 124 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od ustosunkowania sią do przeciwstawnych stanowisk wyrażonych w opiniach 2 organów czyli Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 22 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu rozwinęło zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał nadto, że zaskarżonym postanowieniem rozpoznał wszystkie zażalenia, co wynika z treści uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo, (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z porządku prawnego tj. art. 104 § 2, 107 § 1, 109 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. zostało zaskarżone przez Z.P., J.S., W.S., J.S. oraz skarżącego . Z komparycji postanowienia wynika natomiast, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest wyłącznie zażalenie Towarzystwa [...]. Z rozdzielnika do decyzji wynika, że odpis tego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., Burmistrzom W. i R. oraz skarżącemu. I choć rzeczywiście wszystkie zażalenia były tożsamej treści i w uzasadnieniu organ pisze o "zażaleniach" nie da się obronić w takiej sytuacji pogląd, że organ rozpoznał wszystkie zażalenia. Zachodzi bowiem sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia a jego komparycją a jego niedoręczenie 4 stronom postępowania uniemożliwiło tym podmiotom wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co w konsekwencji stanowi uchybienie przepisom prawa procesowego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. z uwagi na istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn.. akt I GSK 1536/10, Lex 1123074). Decyzja, zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. (tu odpowiednio postanowienie, zgodnie z art. 144 K.p.a.) rozstrzyga istotę sprawy lub kończy sprawę w danej instancji. Organ rozpoznający ma zatem, wynikający z art. 15 K.p.a. obowiązek ponownego rozpoznania, co oznacza że musi jeszcze raz ocenić zebrane dowody, ewentualnie może w trybie art. 136 K.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów a następnie musi wydać jedną z decyzji o jakich mowa w art. 138 K.p.a. Ma więc możliwość utrzymania w mocy zaskarżonego aktu lub jego uchylenie w całości lub części i orzeczenie co do istoty sprawy czy umorzenie postępowania w pierwszej instancji lub też umorzenie postępowania odwoławczego. Z wykładni tych przepisów wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest decyzja lub postanowienie jako całości a odwołanie lub zażalenie stanowi podstawę do badania podstaw faktycznych i prawnych wydanego przez organ I instancji aktu administracyjnego. Niedopuszczalne jest więc wydanie w związku z kilkoma odwołaniami kilku rozstrzygnięć, o utrzymaniu w mocy postanowienia lub decyzji organu I instancji o charakterze merytorycznym. Czy to decyzja czy postanowienie mające charakter merytoryczny a nie procesowy ponieważ dotyczy tego samego przedmiotu musi kompleksowo w zakresie swego rozstrzygnięcia załatwiać sprawę. W tym wypadku postanowienie winno stanowić o rozstrzygnięciu wszystkich wniesionych zażaleń. Poza tym treść postanowienia musi być zgodna z treścią uzasadnienia. W tej sprawie, jak to zostało wskazane wyżej, tej zgodności brak. Skoro organ twierdził, że zaskarżone postanowienie rozstrzygało wszystkie zażalenia organ w tym przypadku, mimo stosowania art. 49 K.p.a., miał obowiązek doręczenia pozostałym podmiotom odpisu postanowienia czego niewątpliwie nie uczynił. Jak się nadto przyjmuje nie można mówić o załatwieniu sprawy w sytuacji w której decyzja (tu odpowiednio postanowienie) została sporządzona przez organ ale nie została doręczona stronie (por. wyrok NSA z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1708/11, Lex 1291786). Czyni to zasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. w zakresie rozpoznania jedynie zażalenia skarżącego z pominięciem pozostałych podmiotów, które również takie zażalenia wniosły. Nie zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zakresie w jakim skarżący wywodzi iż istnieją podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na nie branie udziału w postępowaniu pozostałych osób które wniosły zażalenia. Istotnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego aktu. Przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może jednak stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu gdy powołuje się na nią podmiot który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Podmioty inne nie mogą zatem skutecznie się na tę przesłankę powoływać, (por. wyrok NSAz 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11). W związku z tym powoływanie się przez skarżącego na tę przesłankę nie może odnieść procesowego skutku. Pozostałe zarzuty skarżącego są zarzutami merytorycznymi do postanowienia o nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania. Wobec jednak uchybień formalnych zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny nie ma podstaw do ustosunkowania się do nich (są one przedwczesne). Rozpoznając sprawę ponownie organ rozpozna wszystkie zażalenia i wyda stosowne, spójne w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia, rozstrzygnięcie a następnie odpis tego postanowienia doręczy wszystkim skarżącym postanowienie z 4 czerwca 2014 r. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 i 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.