IV SA/Wa 809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi G. spółka jawna P. A., P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty geodezyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka jawna P. A., P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty geodezyjnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W okresie od sierpnia 2014 r. do lutego 2015 r. [...] spółka jawna P. A., P. A. (dalej: skarżąca, spółka, wnioskodawca) występowała do Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji), reprezentowanego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...]), z wnioskami o wydanie materiałów zasobu - mapy zasadniczej w postaci wektorowej, rastrowej lub drukowanej. W odpowiedzi na składane wnioski spółka otrzymywała kserokopie mapy zasadniczej prowadzonej w postaci analogowej. Za uzyskane materiały spółka uiściła opłaty zgodnie z danymi zawartymi w Dokumentach Obliczenia Opłaty (dalej: DOO). Łącznie spółka wystąpiła o udostępnienie kopii mapy zasadniczej w 86 sprawach. Wnioskiem z 27 maja 2015 r. (data wpływu do organu 2 czerwca 2015 r.) spółka zwróciła się do Prezydenta o zwrot nadpłaty wraz z odsetkami ustawowymi w trybie art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwana dalej: p.g.k.) w związku z naliczeniem opłat za udostępnienie kopii mapy zasadniczej w zawyżonej wysokości w 86 sprawach wymienionych w załączniku do wniosku. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. Prezydent, działając na podstawie art. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwana dalej: u.f.p.), art. 72 § 1, art. 75 § 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., zwana dalej: O.p.), orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty geodezyjnej za udostępnienie kopii mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, obliczonej na podstawie art. 40a ust. 1, art. 40d ust. 1 i ust. 2 p.g.k. oraz Tabeli 13 poz. 3 załącznika do p.g.k., która została ustalona w DOO. Wykaz opłat uiszczonych za udostępnienie materiałów z zasobu wraz z numerem i datą wystawienia DOO oraz numerem zgłoszenia pracy geodezyjnej – numerem wniosku o udostępnienie materiałów zasobu, dla którego wystawiono DOO wykazane zostały w zaskarżonej decyzji w tabeli. Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji podał, że wszystkie kwoty utrwalone w DOO za udostępniony materiał zasobu zostały uiszczone przez spółkę w całości. Skoro więc na etapie składania wniosków o udostępnienie materiałów z zasobu spółka nie kwestionowała wysokości ani zasadności ustalonej i pobranej opłaty w DOO, uiszczała wymienione w nich kwoty przed udostępnieniem dokumentów, zaś z wnioskiem o zwrot wystąpiła dopiero kilka miesięcy później, to - z uwagi na regulację art. 40f p.g.k. - wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty nie jest aktualnie możliwe. Prezydent wywiódł, iż opłaty geodezyjne są należnościami publicznoprawnymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Organami właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, zaś organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych u.f.p., stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Z uwagi na fakt, iż p.g.k. nie reguluje zwrotu niekwestionowanych opłat po ich uiszczeniu, do niniejszej sprawy będą miały zastosowanie odpowiednio przepisy u.f.p., zaś do wniosku o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie materiałów geodezyjnych, zastosowanie będzie miał art. 75 O.p. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki, z których wynikałoby, że uiszczona przez spółkę opłata została nadpłacona lub była nienależna. Opłata została ustalona w prawidłowej wysokości, bowiem wydane materiały zawierały informacje niezbędne do wykonania przez spółkę prac geodezyjnych. Uważa, że sposób prowadzenia mapy zasadniczej nie powinien mieć dla spółki żadnego znaczenia, bowiem zarówno kopia mapy prowadzonej w formie analogowej i wydruk z mapy cyfrowej, w chwili wydawania go przez organ stanowią taką samą wartość oraz zawierają takie same informacje, jakie potrzebne są wnioskodawcy. Zatem niezrozumiałe jest naliczenie opłat w wysokości niższej za mapy prowadzone w formie analogowej, jeżeli zawierają one taką samą treść oraz informację, co mapa prowadzona w formie cyfrowej. Efekt końcowy otrzymanego materiału jest tożsamy i sam sposób prowadzenia przez organ mapy nie powinien w żaden sposób wpływać na wysokość należnej opłaty, bowiem wnioskodawca płaci za uzyskane informacje zawarte na mapie. Wyjaśnił, iż opłaty, których kwoty zostały utrwalone w DOO, zostały pobrane za udostępnienie materiałów zasobu zamówionych przez spółkę. Zamówienia były sprecyzowane w pozycji nr 14 zgłoszenia prac geodezyjnych, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 924) lub we wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 917). Spółka na podstawie listy stanowiącej załącznik nr 3 do wzoru zgłoszenia pracy geodezyjnej określiła nazwy i kody materiałów zasobu, które - w jej ocenie - były potrzebne do wykonania zgłoszonej pracy. W sprawach objętych zgłoszeniami prac geodezyjnych, dla których wystawiono wymienione we wniosku DOO, w pozycji nr 14 spółka zamówiła kopie mapy zasadniczej prowadzonej w postaci analogowej, wpisując kod materiału zasobu 13.3 dla "arkusza mapy zasadniczej". Kody zawarte w załączniku nr 3 do wzoru zgłoszenia pracy geodezyjnej odnoszą się do pozycji cennika w załączniku do p.g.k., określającego wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłat. We wnioskach o udostępnienie materiałów zasobu spółka wypełniła pole "mapa zasadnicza" w pozycji nr 8 formularza P. Stawki opłat za udostępnienie materiałów zasobu, a także zasady obliczania wysokości opłat zostały określone w załączniku. We wszystkich DOO, wymienionych przez spółkę w wykazie załączonym do wniosku, opłata za udostępnione kopie mapy zasadniczej prowadzonej w postaci analogowej została przez organ naliczona na podstawie pozycji 3 w Tabeli 13 "Mapa zasadnicza" w załączniku do p.g.k., tj. jak za "arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej". Spółka, występując z wnioskiem o wydanie materiału, tj. mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, sama określiła pozycję, z jakiej powinna być ustalona opłata, tj. wskazywała Tabelę 13 poz. 3 załącznika do ustawy. Na podstawie tej pozycji organ wyliczał prawidłową opłatę i wystawiał DOO, który był niekwestionowany przez spółkę i opłacany w kwocie wynikającej z DOO. Organ I instancji uzasadnił w decyzji, że kopię analogowej mapy zasadniczej należy traktować równorzędnie z wydrukiem mapy zasadniczej prowadzonej w postaci wektorowej czy rastrowej. Wywiódł, że dla części terenów [...] mapa zasadnicza nie została jeszcze przekształcona do postaci cyfrowej i jest przez organ prowadzona w postaci analogowej. Mapa ta stanowi materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś istotą udostępnienia materiałów zasobu jest udostępnianie danych i informacji, a nie technika sporządzenia kopii. Dla wnioskodawcy nie ma znaczenia, w jakiej formie organ prowadzi mapę, gdyż w efekcie końcowym z każdej z nich uzyskuje takie same informacje, służące mu do takiego samego celu. W konsekwencji Prezydent uznał, iż opłata pobrana od spółki została ustalona w prawidłowej wysokości i nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nadpłaty. Na marginesie organ I instancji przyznał, że aktualnie pobiera opłatę za kopię mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej na podstawie Tabeli nr 16 poz. 1 załącznika p.g.k., jako "inny materiał zasobu w postaci nieelektronicznej", która to Tabela przewiduje niższą opłatę, niż została pobrana od spółki. Zmiana podejścia organu wynikała ze stanowiska organu nadzoru, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ([...]WINGiK), który w podobnych przedmiotowo sprawach stanął na stanowisku, że mapę zasadniczą prowadzoną w postaci analogowej należy traktować jako "inny materiał zasobu w postaci nieelektronicznej", gdyż jego zdaniem wydane kopie mapy zasadniczej nie są arkuszem mapy zasadniczej w postaci drukowanej, tylko kserokopiami mapy prowadzonej przez organ w dalszym ciągu w postaci analogowej i nie ma podstaw do naliczania opłaty wynikającej z Tabeli 13 pozycja nr 3 i 4. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca za niezasadną uznała zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty geodezyjnej za udostępnienie kopii mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, obliczonej na podstawie art. 40a ust. 1, art. 40d ust. 1 i ust. 2 p.g.k. podnosząc, że opłata utrwalona w DOO została naliczona za czynności wykonane niezgodnie z zamówieniem materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez co został naruszony art. 40d p.g.k. Skarżąca wskazała, iż składała w ramach prac geodezyjnych wnioski o wydanie materiałów zasobu - mapy zasadniczej w postaci wektorowej, rastrowej lub drukowanej. Tymczasem, w związku z brakiem map w ww. postaci, wydawano jej mapy w postaci odbitek w wersji analogowej. Działanie takie spółka uważa w zaistniałej sytuacji (tj. niedostosowania przez organ systemu prowadzenia mapy zasadniczej do przepisów prawa) za słuszne, jednak kwestionuje wysokość opłaty za wykonane odbitki. Powołała w tym zakresie stanowisko [...]WINGiK, według którego mapę zasadniczą w postaci analogowej należy traktować jako "inny materiał zasobu w postaci nieelektronicznej", gdyż wydane kopie mapy zasadniczej nie są arkuszem mapy zasadniczej w postaci drukowanej, tylko kserokopiami mapy prowadzonej przez organ w dalszym ciągu w postaci analogowej i nie ma podstaw do naliczania opłaty wynikającej z Tabeli 13 poz. 3 i 4. Opłata powinna być ustalona na podstawie pozycji nr 1 w Tabeli 16 załącznika, gdyż materiał nie został wydany zgodnie z kodem 13.3. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając decyzję Kolegium, po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów obowiązujących w przedmiotowej materii, podało, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem uiszczonych opłat za świadczenie nienależne, bądź świadczenie uiszczone w wysokości wyższej od należnej. Spółka dokonywała wpłat, do których była zobowiązana, a ich wysokość odpowiadała kwotom wskazanym w DOO. Wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji, iż za prawidłowością ustalenia opłaty przemawiają następujące okoliczności: wydano kopie mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, z jednoczesnym uwzględnieniem zaznaczonych we wnioskach spółki pól "mapa zasadnicza", zawartość informacyjna, a także forma prezentacji graficznej, niezależnie od techniki wykonania kopii jest w przypadku kopii mapy zasadniczej prowadzonej w postaci analogowej jak i w postaci wydruku postaci cyfrowej mapy, taka sama, kopia z mapy analogowej i wydruk z obrazu rastrowego tej mapy są tożsame co do treści, skali i nośnika informacji, czyli arkusza papieru, różni je tylko technika wykonania w obu przypadkach kopii papierowej w postaci wydruku lub np. kserokopii, mapa zasadnicza prowadzona w postaci analogowej, zarówno pod względem pełnionej funkcji oraz zawartości informacyjnej jest równoważną postacią mapy rastrowej, o której mowa w art. 53b ust. 2 p.g.i.k., a także wydrukom standardowych opracowań kartograficznych, określonych w art. 4 ust. 1e pkt 2 p.g.i.k., obydwie mapy są na bieżąco aktualizowane, udostępnione kopie mapy zasadniczej w postaci analogowej zostały wykorzystane przez spółkę jako pełnowartościowe kopie mapy zasadniczej do wykonywania prac geodezyjnych oraz do przekazania map podmiotom zlecającym, jako m.in. zaktualizowane mapy zasadnicze do celów projektowych czy z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą. Zwróciło uwagę, iż w ciągu długiego (sześć miesięcy) okresu składnia wniosków o udostępnienie materiałów zasobu spółka, pomimo (jak twierdzi) rozbieżności między materiałem wnioskowanym a otrzymywanym, nie wszczęła sporu dotyczącego wysokości opłaty, nadal ją uiszczając. Tym samym dobrowolnie nie skorzystała z przysługującego na mocy przepisów p.g.k. trybu weryfikacji opłaty, w tym oceny zasadności formułowanych zarzutów i odzyskania ewentualnych nadpłat. Kolegium wyjaśniło, iż wobec braku regulacji w p.g.k. zwrotu niekwestionowanych opłat po ich uiszczeniu organ I Instancji słusznie analizował możliwość przedmiotowego zwrotu w trybie przepisów O.p. Opłata geodezyjna stanowi bowiem niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 u.f.p. Do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych u.f.p., stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Za prawidłowe uznało także rozważania organu I instancji dotyczące rekomendowanego trybu wskazywania wadliwości procesu ustalania opłaty, które mogłyby skutkować zwrotem jej ewentualnej nadpłaty. Właściwym trybem kwestionowania opłaty geodezyjnej z tytułu udostępniania zbiorów zasobu geodezyjnego jest tryb przewidziany przepisem art. 40f p.g.k. Oznacza to, że w sytuacji pojawienia się zastrzeżeń dotyczących zakresu udostępnionych danych lub wysokości należnej opłaty strona winna wejść w spór dotyczący przedmiotowej opłaty, uzasadniając swoje wątpliwości. Zainicjowany spór podlegałby rozstrzygnięciu przez organ właściwy (w sprawie geodezji i kartografii) w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, a ta podlegałaby środkom zaskarżenia. Tym samym na mocy ustawy p.g.k. strona ma zapewnioną możliwość weryfikacji wysokości opłaty. W przypadku, gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. W niniejszej sprawie spółka nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Wniosek o zwrot nadpłaty został złożony po upływie około dziewięciu miesięcy od daty wystawienia pierwszego, kwestionowanego obecnie DOO. Zdaniem Kolegium, zmiana stanowiska [...]WINGiK w zakresie rekomendowanej kwalifikacji kserokopii mapy zasadniczej w wersji analogowej przy ustalaniu opłat geodezyjnych nie stanowi wiążącej w sprawie wykładni stosowanego prawa. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną decyzję skarżąca za niezasadną uznała zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 40d p.g.k. Skarżąca podała, że Kolegium nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu geodezji i kartografii, umożliwiającymi różnicowanie poszczególnych rodzajów map: zasadniczej, archiwalnej, analogowej, numerycznej, rastrowej, wektorowej. Wiedzą specjalną dysponuje natomiast organ sprawujący merytoryczny nadzór nad pracami geodezyjnymi i kartograficznymi, tj. [...]WINGiK. Zdaniem tego organu, mapę zasadniczą w postaci analogowej należy traktować jak "inny materiał zasobu w postaci nieelektronicznej". Tym samym organ winien ustalić opłatę na podstawie poz. nr 1 w tabeli 16 załącznika p.g.k., a nie według Tabeli nr 13 poz. 3 i 4. Wskazała, że ustawodawca różnicuje rodzaje map, za różne rodzaje wydawanych materiałów ustawa przewiduje różne stawki opłat. Spółka składała w ramach prac geodezyjnych wnioski o wydanie materiałów zasobu mapy zasadniczej w postaci wektorowej, rastrowej lub drukowanej. W związku z brakiem map w ww. postaci wydawano jej mapy w postaci odbitek w wersji analogowej. Uważa, że jeżeli organ I instancji nie dysponował takimi materiałami, to powinien odmówić realizacji wniosku lub wydając odbitki xero lub ozalidowe zastosować opłaty wg Tabeli 16. W ocenie skarżącej, kwestionowanie przez organ odwoławczy terminu złożenia wniosku (27 maja 2015 r.) o zwrot nadpłaty nie ma umocowania w przepisach prawa. W tym czasie spółka podejmowała próby bezpośredniego rozwiązania problemu oraz zapoznała się ze stanowiskiem organów nadzorczych. Ponadto Kolegium nie uwzględniło faktu, że organ prowadzący mapę zasadniczą nie dostosował sposobu prowadzenia mapy zasadniczej do obowiązujących przepisów prawa. Brak mapy w obowiązującej formie nie upoważnia do pobierania opłat, jakby mapa prowadzona była w formie elektronicznej. Stwierdziła dalej, że błędne jest stanowisko Kolegium w zakresie nieuwzględnienia opinii [...]WINGiK, jako opinii merytorycznej. Końcowo podała, że w okresie od sierpnia 2014 r. do czerwca 2015 r. za odbitki z mapy analogowej organ stosował ceny według Tabeli 13. Od czerwca 2015 r. do chwili obecnej organ za takie same odbitki z mapy analogowej stosuje ceny z Tabeli 16 (zgodnie ze stanowiskiem [...]WINGiK). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy orzekające organy właściwie uznały, że wobec niekwestionowania przez spółkę – na etapie składania wniosków o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego – wysokości opłaty za ww. czynności, brak jest podstaw do ustalenia nadpłaty z tytułu nadpłaconej opłaty. Na wstępie należy zauważyć, że organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] lipca 2015 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji ustawy p.g.k., dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897, zwana dalej: ustawą nowelizującą). Zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r. (art. 16 ustawy nowelizującej). Zakres nowelizacji dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat. W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją z dnia 5 czerwca 2014 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako nieopodatkowane należności o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p.). Podkreślić przy tym należy, że zarówno art. 61 ust. 1 u.f.p., jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659), zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Ustawa nowelizująca wprowadziła do treści ustawy p.g.k. przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięganie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Według dodanego art. 40f ust. 1 p.g.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 p.g.k., Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1/ organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a/ Główny Geodeta Kraju, b/ wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, 2/ organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a/ marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b/ starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. W związku z tą zmianą, starosta, do którego zadań należy pobieranie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, pozostał organem właściwym w sprawach dotyczących opłat jako organ pierwszej instancji, a kompetencję organu wyższego stopnia do rozpatrywania odwołań od decyzji w przedmiocie opłat przejął organ właściwy według przepisów ustawy p.g.k., tj. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k.). Natomiast samorządowe kolegia odwoławcze utraciły dotychczasową ogólną kompetencję organu wyższego stopnia na podstawie u.f.p. (por. postanowienia NSA z dnia: 29 kwietnia 2015 r., I OW 226/14, Lex nr 1984495 oraz 24 listopada 2015 r., I OW 149/15, Lex nr 1990017, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2140/15, publ. cbosa). W świetle powyższych wywodów nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji pochodzi od organu uprawnionego, bowiem w miastach na prawach powiatu organem administracji geodezyjnej i kartograficznej będzie prezydent, zamiast starosty, co wynika z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814). Jednak organ I instancji, zdaniem Sądu, zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. błędnie wszczął postępowanie z wniosku spółki na podstawie art. 67 u.f.p., zamiast na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. Przypomnieć należy, że wnioskodawca we wniosku z dnia 27 maja 2015 r. (data wpływu do organu 1 czerwca 2015 r.) zarzucił naliczenie przez organ opłaty za wykonanie kopii mapy zasadniczej w zawyżonej wysokości, stosując pozycje z cennika z tabeli 13, zamiast 16, wskazując jako podstawę prawną swojego żądania nowy przepis art. 40f p.g.k. Tak więc zarówno z wniosku, jak i z odwołania wyraźnie wynika, że skarżąca kwestionuje wysokość opłaty za wykonanie odbitek mapy. Zdaniem Sądu, nieusprawiedliwiona jest ocena organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie był on uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w sprawie opłaty, gdyż nie jest możliwe na gruncie art. 40f p.g.k. wdanie się w spór co do opłaty za wykonanie czynności po uiszczeniu opłaty i wykonaniu czynności. Zgodnie z art. 40a ust. 1 p.g.k., organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jeśli więc stronie zależy na konkretnych materiałach z ww. zasobu, to nawet w sytuacji sporu i wniesienia odwołania musi uiścić wymagana opłatę, aby je uzyskać. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2 p.g.k.). Powyższe przepisy, w ocenie Sądu, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że organ – w sytuacji sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za żądane materiały - powinien wydać decyzję o ustaleniu jej wysokości niezależnie od okoliczności, że skarżąca zapłaciła już za udostępnienie materiałów (tak jak w przedmiotowej sprawie). Nowelizacja p.g.k. nie wskazuje bowiem na termin, w jakim strona ma prawo kwestionować wysokość opłaty i żądać zwrotu nadpłaty. Zatem ustawodawca dopuścił sytuację, że spór co do wysokości opłaty zostanie zainicjowany przez stronę już po jej uiszczeniu. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie rozstrzygnął w formie decyzji na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu – kopii mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej w 86 sprawach za okres od 18 sierpnia 2014 r. do 25 lutego 2015 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Prezydent w pierwszej kolejności powinien wydać ww. decyzję, a następnie, zgodnie z art. 40f ust. 3 p.g.k., w przypadku, gdyby wysokość została zmniejszona, zwrócić nadpłatę wraz z odsetkami ustawowymi. W przypadku natomiast wpływu ewentualnego odwołania od decyzji Prezydenta w przedmiocie ustalenia wysokości należnej opłaty za materiały pobrane przez spółkę z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w okresie od 18 sierpnia 2014 r. do 25 lutego 2015 r., organ I instancji będzie zobowiązany zastosować się do art. 7b ust. 2 pkt 2 k.p.a., przekazując je do rozpoznania w drugiej instancji przez [...]WINGiK. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję stwierdzając, że naruszenie przez organy przepisów art. 40f oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. w związku z art. 67 u.f.p. miało wpływ na wynik sprawy.