IV SA/Wa 846/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi P. Z. i B. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 2 marca 2017 r. P. Z. i B. Z. wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, który nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie objęte wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty tego postanowienia, które nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy, dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżone postanowienie nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie kwalifikuje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a przez to nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225, uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 485-491, uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r., I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). Zaskarżone postanowienie, jako nie mogące powodować bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (glosa A. Skoczylasa - OSP 6/2007, s.462), takich skutków nie wywołuje. Zaskarżony akt nie kwalifikuje się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania, w związku z czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może znaleźć zastosowania. Zatem zaskarżone do Sądu postanowienie nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jego wykonanie. Odmowa udzielenia ochrony tymczasowej uzasadniona jest również i tym, że jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Tymczasem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie został uzasadniony, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.