IV SA/Wa 851/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Oddział Terenowy w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. w P. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą, że cześć nieruchomości oznaczona obecnie działką nr [...] o powierzchni 3,6200 ha, stanowiąca byłą własność T. i L. małż. K., zapisana w księdze wieczystej "[...]", stanowiąca zespół dworsko – parkowy położony w S., gm. J., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek T. i L. małż. K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie, że zespół dworsko – parkowy położony w S., należący do majątku "[...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko – parkowy położony w S., należący do majątku "[...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko – parkowym a pozostałą częścią majątku S. Zespół dworsko – parkowy był ogrodzony i zarazem oddzielony od pozostałej reszty majątku ogrodzeniem trwałym i działka ta była wyodrębniona geodezyjnie. Majątkiem zarządzał zarządca – E. P., który podejmował wszelkie decyzje dotyczące majątku. Ponadto byli właściciele majątku na stałe zamieszkiwali w B., przy ul. [...], gdzie T. K. prowadził przynoszącą dochody działalność gospodarczą na szeroką skalę. W wyniku rozpatrzenia odwołań A. w P. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części, przejętej w trybie reformy rolnej, nieruchomości. Na przedmiotową decyzję P. K. (jeden z następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn.akt IV SA/Wa 1394/05 oddalił skargę uznając, że do właściwości organów administracji publicznej nie należy badanie żądań o charakterze cywilnym byłych właścicieli i ich następców prawnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r., sygn.akt I OSK 642/06 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn.akt I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość rolna lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd wskazał, że należy zbadać czy pomiędzy zespołem dworsko – parkowym, a pozostałą częścią majątku zachodzi związek funkcjonalny skutkujący przejęciem tego zespołu na cele reformy rolnej. Rozpatrując ponownie odwołania A. w P. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że należało ustalić czy pomiędzy zespołem dworsko – parkowym a pozostałą częścią majątku "[...]" istniał związek funkcjonalny, tj. czy istniały powiązania o charakterze terytorialnym, organizacyjnym oraz finansowym. O istnieniu związku funkcjonalnego mówimy wówczas, gdy bez zespołu dworsko – parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. Organ naczelny wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że charakter i wzajemne położenie zabudowań nieruchomości ziemskiej S. pozwoliły na wyraźnie wyodrębnienie w tej nieruchomości części mieszkalnej i dziedzińca gospodarczego. Cześć mieszkalna obejmowała dwór z parkiem i była oddzielona od pozostałej części majątku ogrodzeniem trwałym. Do zespołu dworsko – parkowego prowadziła brama służąca do wjazdu tylko na teren tego zespołu. Natomiast w skład dziedzińca gospodarczego wchodziły: obora, dwa budynki stanowiące magazyn, stodoła, stajnia i chlew. Cały plac folwarczny otoczony był murem i płotem. Na teren podwórza gospodarczego prowadziły dwie bramy: od strony wsi i od strony użytków. Obszar zespołu dworsko – parkowego był wyodrębniony od pozostałej części nieruchomości geodezyjnie. Z akt sprawy wynika, że od chwili nabycia majątku przez T. i L. K. w 1936 r. majątkiem zarządzał zatrudniony w tym celu zarządca – E. P., który podejmował wszelkie decyzje dotyczące organizacji majątku, wydawał pracownikom rolnym despozycje, wypłacał im zarobki, a także decydował o naborze siły roboczej. Wszelkie podejmowane przez zarządcę decyzje, dotyczące prawidłowego funkcjonowania przedmiotowego gospodarstwa rolnego zapadały w biurze. Biuro zarządcy majątku znajdowało się w tzw. oficynie usytuowanej poza terenem parku, na północ od budynku dworu, w części gospodarczej majątku. W biurze prowadzono księgi gospodarskie i wykonywano inne czynności kancelaryjne, wypłacano wynagrodzenia. Z uwagi na taki charakter biura należy je uznać za centrum decyzyjne gospodarstwa w S. Ponadto z zeznań świadków oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że T. K. wraz z żoną L. i dziećmi nigdy nie mieszkali w majątku na stałe, a do S. przyjeżdżali jedynie latem na wakacje. Państwo K. mieszkali na stałe w B. przy ul. [...], gdzie T. K. prowadził przynoszącą dochody działalność gospodarczą na szeroką skalę. T. K. osiedlił się w B. w 1922 r., a do 1927 r. stał się właścicielem dużej hurtowni bławatów przy ul. [...] w B. (K. T. i S-ka [...]), a od 1927 r. był współwłaścicielem i członkiem Zarządu [...] Domu Towarowego. Były właściciel majątku S. aktywnie działał w Towarzystwie [...] był współzałożycielem i członkiem Towarzystwa [...] w B. Środki uzyskane z działalności gospodarczej w B. umożliwiły mu w 1937 r. na nabycie oraz remont i rozbudowę majątku S. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że pomiędzy zespołem dworsko – parkowym a pozostałą częścią majątku S. nie istniał związek funkcjonalny, który skutkowałby przejęciem z mocy prawa tegoż zespołu na własność Państwa na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Gospodarstwo rolne w majątku S. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko – parkowego. Zespół dworsko – parkowy był bowiem wyodrębniony z reszty majątku pod względem terytorialnym, organizacyjnym i finansowym. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Oddział Terenowy w P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez przyjęcie wbrew normom zawartych w tych przepisach, że niewyodrębniona prawnie cześć nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości ziemskiej spełniającej normy obszarowe określone w dekrecie oraz stanowiącej współwłasność tych samych osób fizycznych, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że na gruncie tych przepisów prawa materialnego przesłanką pozwalającą na stwierdzenie przez organ administracji, że wybrana przez wnioskodawcę część nieruchomości ziemskiej nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest brak "związku funkcjonalnego" pomiędzy zespołem dworsko – parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości, jak również pominięcie innych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 19 ust. 1 dekretu, § 44 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia, § 11 pkt 1 lit. a rozporządzenia, które to wyraźnie wskazują na to, że zgodnym w ówczesnym prawem było przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, a także i tych, w których zamieszkiwali, choćby czasowo właściciele nieruchomości ziemskiej, 3/ rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, art. 127 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 104 § 2 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez wydanie decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu skarżącej Agencji. Wskazując na tak sformułowane zarzuty A. w P. wniosła o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. w całości ewentualnie 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Agencja opisała szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Podkreślić należy jednocześnie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r., sygn.akt I OSK 643/06 dotyczyła w szczególności tego czy przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku w pełni podzielił stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn.akt I OPS 2/06, że na podstawie § 5 w/w rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące tego czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd podkreślił, że wydając decyzję administracyjną w trybie § 5 w/w rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części lub w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. W kontekście powyższych rozważań oraz związania organów orzekających w sprawie oraz sądu orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego niezasadne są zarzuty zawarte w skardze. II. Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Warto w związku z tym przypomnieć stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 (OTK 1990/1/26), iż przy definiowaniu pojęcia nieruchomości ziemskiej użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy przyjąć, że ustawodawca miał na uwadze takie nieruchomości, które mają charakter rolniczy i mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej i sadowniczej. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak nie pozbawia tych uchwał zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Takie stanowisko podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. A zatem w zakresie podpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych zachodzi konieczność badania, czy tego typu zespoły pozostawały w funkcjonalnym związku (stanowiły gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd podzielił stanowisko organów administracji, co do braku istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomościami wskazanymi we wniosku a pozostałą częścią majątku. Z ustaleń organów administracji wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego oddzielone były faktycznie od pozostałej części majątku. Cześć mieszkalna obejmowała dwór z parkiem i była oddzielona od pozostałej części majątku ogrodzeniem trwałym. Do zespołu dworsko – parkowego prowadziła brama służąca do wjazdu tylko na teren tego zespołu. Natomiast w skład dziedzińca gospodarczego wchodziły: obora, dwa budynki stanowiące magazyn, stodoła, stajnia i chlew. Cały plac folwarczny otoczony był murem i płotem. Na teren podwórza gospodarczego prowadziły dwie bramy: od strony wsi i od strony użytków. Obszar zespołu dworsko – parkowego był wyodrębniony od pozostałej części nieruchomości geodezyjnie. Powyższe świadczy, w ocenie Sądu, o tym, że był to zwarty kompleks oddzielony od części gospodarczej majątku. Za powyższym przemawia także to, że T. K. wraz z żoną L. i dziećmi nigdy nie mieszkali w majątku na stałe, a do S. przyjeżdżali jedynie latem na wakacje. Państwo K. mieszkali na stałe w B. T. K. prowadził przynoszącą dochody działalność gospodarczą na szeroką skalę. T. K. osiedlił się w B. w 1922 r., a do 1927 r. stał się właścicielem dużej hurtowni [...] przy ul. [...] w B. (K. T. i S-ka [...]), a od 1927 r. był współwłaścicielem i członkiem Zarządu [...] Domu Towarowego. Były właściciel majątku S. aktywnie działał w Towarzystwie [...], był współzałożycielem i członkiem Towarzystwa [...] w B. Środki uzyskane z działalności gospodarczej w B. umożliwiły mu w 1937 r. na nabycie oraz remont i rozbudowę majątku S. Majątkiem zarządzał zarządca – E. P., który podejmował wszelkie decyzje dotyczące majątku. Zespół dworsko – parkowy był więc wyodrębniony z reszty majątku pod względem terytorialnym, organizacyjnym i finansowym. Konkludując podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając obecnie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wydane w sprawach rozstrzyganych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odmowne decyzje organów administracji, konsekwentnie wskazuje, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jeżeli więc z mocy art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu przejęciu na rzecz Państwa podlegały nieruchomości ziemskie, to z racji braku definicji tego pojęcia w obowiązujących ówcześnie systemach prawnych, normatywne pojęcie nieruchomości ziemskiej powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu określającego zamierzenia dla realizacji których mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. W formułowanych ocenach prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływane jest także stanowisko, iż na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 lit. d i lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 1359/08). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zespół dworsko - parkowy w S. nie służył produkcji rolniczej. Przedstawiono dowody i zbadano okoliczności potwierdzające, że zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz że część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliło na dokonanie oceny, że zespół ten - sam nie mający charakteru rolniczego – nie pozostawał jednak w związku współzależności z częścią służącą produkcji rolniczej. Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie decyzje wskazują, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.