IV SA/Wa 865/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). K.p.a., w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. P., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...], na terenie [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Zarząd Dzielnicy [...] odmówił uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach oznaczonej nr [...], [...], [...], [...],[...], w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. P., zarzucając naruszenie art. 42 § 1 K.p.a., poprzez doręczanie korespondencji w toku postępowania na adres inny, niż adres zamieszkania, naruszenie art. 44 § 4, w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. w wyniku uznania za prawidłowe doręczanie korespondencji na adres niestanowiący miejsca zamieszkania skarżącego, naruszenie art. 151 § 1 pkt 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący brał udział w postępowaniu oraz naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 520, ze zm.), poprzez uznanie przez organ, że dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do ustalenia adresu do doręczeń korespondencji w toku postępowania. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. SKO zauważyło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. SKO podało, że stosownie do art. 147 zd. 2 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ przytoczył treść art. 42, 43 i 44 K.p.a. i wskazał, że zasadą jest doręczenie korespondencji adresatowi do rąk własnych, w pewnych sytuacjach dopuszcza się doręczenie tzw. zastępcze, polegające na przekazaniu korespondencji innej osobie, która podjęła się oddania tego pisma adresatowi. Jeżeli jednak w żaden z podanych sposobów nie jest możliwe doręczenie korespondencji, wówczas pismo przechowywane jest przez 14 dni w placówce pocztowej, a o tym fakcie zawiadamia się adresata poprzez pozostawienie w skrzynce pocztowej tzw. awiza. Skutkiem nieodebrania takiej korespondencji jest uznanie jej za doręczoną z upływem określonego w przepisie terminu. Organ podał, że próba doręczenia korespondencji G. P. kończyła się zwrotem tej korespondencji do organu z adnotacjami "zwrot; nie podjęto w terminie" i "mieszkanie zamknięte; awizowano – [...]; awizo włożono do skrzynki". Korespondencja ta wysyłana była na adres: ul. [...] w [...], ponieważ w informacji z rejestru gruntów wskazano taki właśnie adres zamieszkania osoby będącej właścicielem działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą inwestycją. W ocenie SKO nie można podzielić zarzutów odwołania, że obowiązkiem organu było poszukiwanie różnych możliwych adresów zamieszkania strony postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie organ nie miał żadnych przesłanek do wykonywania tych czynności. Gdyby korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją, że adresat wyprowadził się, czy też, że nie zamieszkuje w tym miejscu, wówczas koniecznym staje się ustalenie prawidłowego adresu. Organ wywodził, że zawiadomienie organu w innej sprawie, że strona ma inny adres nie odnosi skutku w postaci zmian w ewidencji, ani też nie skutkuje zmianą tego adresu we wszystkich toczących się przed organem postępowaniach. W skardze wywiedzionej przez G. P. dnia 27 lutego 2017 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 80, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 21 ust. 1, w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie przez organ II instancji, że zarzut ten jest niezasadny, podczas gdy organ ma obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanej, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego i prawnego, oraz nie wyjaśnienie dlaczego organ II instancji uznał, że zarzuty podnoszone przez stronę nie są uzasadnione, podczas gdy organ ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 11 K.p.a., - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 K.p.a, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, które organ ocenił, a które to legły u podstaw wydania decyzji II instancji, a także na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, które zostało sporządzone w sposób niewłaściwy i polegało jedynie na przytoczeniu wybranych treści przepisów bez wyjaśnienia podstawy ich zastosowania polegającej na przytoczeniu toku rozumowania i dokonanej wykładni owych przepisów, co w konsekwencji spowodowało, że organ II instancji nie przeprowadził ponownie postępowania w myśl art. 15 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W ocenie skarżącego organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą odnieść zamierzonego skutku i z tej przyczyny decyzja powinna zostać uchylona. Przywołując poglądy orzecznictwa skarżący powołał jako naruszone art. 8 i 9 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dalej skarżący wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (wyrok NSA z 30 października 2001 r., sygn. akt III SA 1409/00, publ. Legalis nr 51394). Skarżący wywodził, że nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie doszło do naruszenia przepisów art. 42 i 44 K.p.a. W art. 40 K.p.a. została ustanowiona generalna zasada doręczania pism stronie postępowania, a gdy działa ona przez przedstawiciela, temu przedstawicielowi. Z przepisu art. 41 K.p.a. wynika obowiązek strony powiadamiania o zmianie adresu, lecz powstaje on dopiero od dnia zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż przepis art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest normą o charakterze procesowym uchylającą w zakresie tamże uregulowanym przepisy K.p.a. o doręczaniu pism. Organy uznały bowiem, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony, stanowią jednocześnie informację o miejscu zamieszkania strony dla wszelkich postępowań, które mogą być uznane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. Pogląd ten jest nietrafny i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Powołany przepis art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającej w zakresie tam unormowanym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o doręczaniu pism stronom. Analiza celu tegoż przepisu, jak również przyjęta w orzecznictwie wykładnia prowadzą do wniosku, iż dane zawarte w ewidencji stanowią źródło informacji przy ustalaniu stanu faktycznego w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Norma ta jednak nie jest przepisem procesowym uchylającym bądź odmiennie regulującym tryb doręczeń wynikający z kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zadaniem organu jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Temu służą m.in. przepisy o doręczaniu pism, gdzie w art. 42 § 1 K.p.a. przyjmuje się zasadę bezpośredniego doręczania w mieszkaniu adresata lub miejscu pracy. Dopiero w razie niemożności doręczenia pism osobiście, domownikowi, sąsiadowi, dozorcy (kiedy to przepis zakłada, iż osoby te przekażą pismo adresatowi), istnieje możliwość zastępczego doręczenia (adresat odbiera sam pismo w placówce pocztowej lub urzędzie gminy). W ocenie skarżącego założeniem powyższych regulacji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do tego, że strona zostanie skutecznie powiadomiona o wszczętym postępowaniu. A zatem zawiadomienie zostanie skierowane na adres, pod którym faktycznie przebywa, nie zaś wynikający z jakichkolwiek rejestrów, ewidencji itp. Już ten nadrzędny cel postępowania, jakim jest możliwość zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może nastąpić jedynie poprzez ustalenie miejsca zamieszkania strony w każdy możliwy sposób, np. z innych rejestrów prowadzonych przez ten sam organ, bądź też z informacji posiadanych przez organ z urzędu, a powziętych w związku z innych toczącym się z udziałem strony postępowania. Nie pozwala to zatem na przyjęcie przyjętej przez organ w przedmiotowej sprawie koncepcji stosowania normy o charakterze materialnym (art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego) do materii czysto procesowej, a jednocześnie gwarantującej stronie jej podstawowe uprawnienie, jakim jest prawo do udziału w sprawie. Ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te - zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak i w każdej innej - ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz z przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach o warunki zabudowy. Nie wynika to bowiem ani z art. 21, ani art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczególne znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego przepisu, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa sic na ogólnych zasadach z K.p.a. Przy doręczaniu pierwszego pisma w sprawie organ powinien ustalić rzeczywisty adres strony, korzystając w tym celu z wszelkich dostępnych mu danych i informacji, a więc również z posiadanych rejestrów gruntów i budynków. Umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga bowiem ustalenia jej rzeczywistego a nie fikcyjnego adresu, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku powiadamiania o zmianie adresu. Dalej skarżący wywodził, że ponieważ przepisy K.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te - zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jak i w każdej innej - ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 593/07, publ. Legalis nr 160934, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. IV SA/Po 1336/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r., II SATPo 311/15, publ. Legalis nr 1351468). Skarżący podkreślił, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zarzut ten był wyraźnie wyartykułowany w odwołaniu. Ponadto skarżący szeroko przywołał poglądy doktryny dotyczące art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych; nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu. Tak dokonana ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. W toku postępowania zwykłego skarżący nie poinformował o zmianie swojego adresu więc zasadnie decyzję (i pisma w toku postępowania) wysyłano na dotychczasowy adres. Zaniechania strony do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych nie mogą obciążać organów administracyjnych. W takim bowiem przypadku organ nie ma obowiązku poszukiwania aktualnego miejsca zamieszkania strony, gdy z akt sprawy nie wynika aby adres wskazany przez stronę był nieaktualny a innego adresu nie można ustalić. Na tle okoliczności sprawy nie jest uzasadnione uogólnione stanowisko, że nawet w przypadku zastosowania trybu doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 K.p.a., możliwe jest uznanie takiego doręczenia za bezskuteczne w sytuacji, w której okaże się, że adres zameldowania był w dacie doręczenia inny, niż adres rzeczywistego zamieszkania strony. Ujawnienie okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji, ale nieznanych organowi w dacie orzekania, albo też pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu stanowią okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, które co do zasady może mieć zastosowanie względem decyzji ostatecznej. Przepisy wprowadzające fikcję doręczenia służą pewności obrotu prawnego i sprawności działania administracji publicznej. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2804/15, CBOSA. Wynika ono z tego, że ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek zapewnienia stronie udziału w nim, co wiąże się dla organu z szeregiem obowiązków, m. in. w zakresie doręczeń lub ewentualnie ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej. W sprawie strona nie została uznana za osobę, co do której nie jest znane miejsce jej pobytu, albowiem zarówno ewidencja ludności. W sprawie nie doszło do omyłki w adresie, nie wskazano adresu nieistniejącego. Kierowanie pism na adres zameldowania nie było zatem wadliwe. Słusznie doręczenia były kierowane na adres zamieszkania, jakim z zasady jest adres stałego zameldowania, co odpowiada normie z art. 42 § 1 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/15, CBOSA, a skład orzekający pogląd ten podziela, późniejsze ujawnienie, że adres ten nie odpowiada faktycznemu miejscu zamieszkania strony, nie daje podstaw do przyjęcia, że do doręczenia nie doszło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ nie ma obowiązku poszukiwania za stronę jej aktualnego adresu do doręczeń, wobec ciążącego na niej obowiązku informowania organu o zamianie tego adresu. Organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Ustawodawca w art. 41 § 2 K.p.a. ustanawia bowiem domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona zaniedbała obowiązkowi zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu, która nastąpiła w toku postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5734/16, LEX nr 2297670, z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2804/15, z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2379/14, LEX nr 2100605, z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 830/14, CBOSA). Stanowisko, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy adres mu znany jest adresem aktualnym prezentowane jest również w literaturze (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.41 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Skład orzekający nie podziela zatem poglądu wyrażonego w przytoczonych w skardze orzeczeniach i twierdzenia skarżącego o konieczności poszukiwania adresu każdej strony we wszelkich dostępnych rejestrach, w tym w ewidencji gruntów i budynków. Wbrew twierdzeniom skarżącego wyrażonym w skardze organ odniósł się do zasadności poszukiwania aktualnego adresu skarżącego. Wskazał bowiem, że "Gdyby korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją, że adresat wyprowadził się, czy też, że nie zamieszkuje w tym miejscu, wówczas koniecznym staje się ustalenie prawidłowego adresu. Ponadto należy zauważyć, że zawiadomienie organu w innej sprawie, że strona ma inny adres nie odnosi skutku w postaci zmian w ewidencji, ani też nie skutkuje zmianą tego adresu we wszystkich toczących się przed organem postępowaniach." – str. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). P.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut nie jakiegokolwiek naruszenia prawa, czy uchybienia, ale jedynie kwalilfikowanego, tj. jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ - w odniesieniu do przypadku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że biorąc pod uwagę twierdzenia zawarte w odwołaniu (str. 202, teczka 2/2 akt sprawy), należy wskazać, że obowiązek powiadomienia strony o zmianie adresu dotyczy każdego postępowania. Sama zatem okoliczność, że strona posługiwała się innym adresem, niż adres zameldowania, w innym postępowaniu administracyjnym nie może skutkować uznaniem, że doszło do zawiadomienia organu o zmianie adresu we wszystkich innych postępowaniach. Reasumując brak było podstaw do dokonania odmiennego rozstrzygnięcia, niż odmowa uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach oznaczonej nr [...], [...], [...], [...],[...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...], na terenie [...]. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.