IV SA/Wa 868/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r., negatywnie opiniujące wniosek B. Sp. z o.o. w S. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich tj. przedsięwzięcia pod nazwą F. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że B. sp. z o.o. z siedzibą w S. zwróciła się w dniu [...] maja 2010 r. do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o przyznanie prawa korzystania z polskiego obszaru morskiego przez pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie F. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 23 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej zwrócił się do Ministra Środowiska o wydanie opinii w sprawie przedmiotowego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Minister Środowiska negatywnie zaopiniował wniosek powyższy firmy B. Sp. z o.o. Od tego postanowienia inwestor złożył zażalenie. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister Środowiska stwierdził, że omawiana inwestycja zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 “L." [...]. W szczególności może spowodować pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony powyższy obszar ochronny oraz może wpłynąć negatywnie na gatunki ptaków, dla których ochrony został utworzony ten obszar. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że realizacja i funkcjonowanie inwestycji może zakłócać naturalną dynamikę dna i powodować zmiany warunków hydrodynamicznych w rejonie obszaru Natura 2000 “L." [...], co może mieć negatywny wpływ na kształtowanie i stan zachowania siedlisk objętych ochroną oraz dla gatunków ptaków, które są przedmiotem ochrony tj. lodówki i nurnika. Dalej organ podkreślił, że w przepisach prawa brak normy prawnej określającej w sposób mierzalny oddziaływanie instalacji na dynamikę dna morskiego i warunki hydrodynamiczne wód morskich, które to oddziaływanie stanowiłoby zagrożenie dla środowiska morskiego, a także regulacje dotyczące oddziaływania tej instalacji na ptaki w zakresie emitowanego hałasu i pól elektromagnetycznych. Opinia zawarta w postanowieniu zostałą oparta na wiedzy będącej w posiadaniu organu oraz literaturze fachowej. Minister nie stwierdził konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż posiadana dokumentacja była wystarczajaca do ustalenia możliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko morskie. W dalszej części wywodów Minister stwierdził, że ustalona na podstawie mapy znajdującej się w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków faktyczna odległość inwestycji od obszaru Natura 2000 “L." [...] wynosi około 700 m. Umiejscowienie przedmiotowej farmy poza obszarem Natura 2000 nie jest równoznaczne z brakiem oddziaływania inwestycji na ten chroniony obszar. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła B. sp. z o.o. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła brak powołania zagrożeń, które uzasadniają wydanie negatywnej opinii, brak wskazania podstawy prawnej wydania negatywnej decyzji, w szczególności norm, w oparciu o które ustalono istnienie zagrożeń, zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 kpa), błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja jest oddalona tylko o około 700 m od obszaru specjalnej ochrony ptaków “L." [...], gdy w rzeczywistości odległość ta wynosi w najbliższym punkcie około 3700 m. Nadto zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która wydała postanowienie z dnia [...] września 2011 r. Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2011 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu kartogarfii i geodezji w celu ustalenia rzeczywistej odległości planowanej inwestycji od granic obszaru Natura 2000. W obszernym uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że zarówno w wydaniu pierwszego postanowienia, jak i drugiego brała udział ta sama osoba tj. Sekretarz Stanu S. G. Dalej wskazano, że Minister Środowiska nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie powołano żadnych badań i opracowań, które potwierdziłyby negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Nadto nie przywołano żadnej literatury czy konkretnej wiedzy posiadanej przez organ. Tymczasem wybór lokalizacji farmy wiatrowej poprzedzony był stosownymi badaniami i wybrano najbardziej optymalne rozwiązanie. Minister odmawia praktycznie prawa do budowy jakichkolwiek elektrowni wiatrowych na polskim morzu, co jest sprzeczne polityką energetyczną Polski. Nadto inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na objęty wnioskiem obszar. Minister nie wskazał konkretnych zagrożeń, jakie może spowodować wydanie pozwolenia. W ocenie skarżacego wzniesienie farmy na samej granicy nie powinno mieć istotnego wpływu na środowisko naturalne, w szczególności na chronione siedliska. Projektowana farma ma być oddalona w najbliższym punkcie o około 3700 m od granicy obszaru Natura 2000 “L." [...]. Ponadto zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego może zezwolić na realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustawodawca zatem przewiduje możliwość realizacji takiego przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Minister Środowiska rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obwiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. lI, s. 221). W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art. 24 kpa nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa . Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 kpa do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy kpa, nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy kpa poza wyszczególnionymi w treści art. 126 kpa, w szczególności przepisy ogólne kpa (art.1 do 60 kpa ). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kpa (lex 2011). Literalna wykładnia art. 126 kpa prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 kpa); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 kpa nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60 kpa). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 kpa musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych kpa, które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony ( por. wyroki WSA Warszawie z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 323/11; z dnia 7 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 621/11; z dnia 30 maja 2011 r. IV SA/Wa 643/11; z dnia 24 maja 2011r, IV SA/Wa 396/11; z dnia 19 maja 2011 r., II SA/Wa 79/11). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno postanowienie z dnia [...] września 2011r, jak i postanowienie z dnia [...] marca 2012r. podpisał, działając z upoważnienia Ministra Środowiska, Sekretarz Stanu S. G. Jednakże pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 tej ustawy.