IV SA/Wa 876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie oddala skargę Rada Miejska w K. w dniu [...] marca 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwana u.s.g.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm. - dalej zwana ustawą o utrzymaniu w czystości). W dniu [...] marca 2010 r. B. W. wezwała Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały wskazując, iż Regulamin zatwierdzony powyższą uchwałą nakłada na właścicieli zwierząt domowych niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, co w jej ocenie, jest niezgodne z prawem. W związku z tym, że Rada Miejska w K. nie zajęła stanowiska w terminie wskazanym w art. 101 u.s.g., B. W. wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nałożony na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez te zwierzęta narusza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Wskazała, iż - jej zdaniem - ww. przepis ustawy upoważnia radę gminy jedynie do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podniosła ponadto, że kwestia zachowania polegającego na zakłóceniu ciszy jest uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który to przepis zawiera również sankcję za stypizowane tam zachowanie, w związku z czym ponowne uregulowanie takiego zachowania w Regulaminie jest sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Na rozprawie w dniu [...] września 2010 r. skarżąca podniosła, iż dwukrotnie stawała przed Sądem Rejonowym jako obwiniona za wykroczenie z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz trzykrotnie obwiniona za naruszenie zaskarżonej uchwały, tj. o naruszenie ciszy. Złożyła również do akt sprawy kserokopie dwóch wyroków nakazowych z dnia [...] lutego 2009 r. i [...] maja 2009 r., dwa wnioski o ukaranie oraz wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2003 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki do ich utrzymania, a w szczególności: określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Podniósł, iż na podstawie art. 4 ww. ustawy rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten określa m. in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie z art. 10 ust 2a ustawy o utrzymaniu czystości, karze podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. W Gminie K. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zawarte są w rozdziale 7 Regulaminu i są one określone w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o utrzymaniu w czystości, stąd też zarzuty skarżącej należy uznać za chybione. Ponadto Burmistrz K. podkreślił, iż art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń w żaden sposób nie koliduje z zapisami Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą, albowiem typizuje on zachowanie konkretnej osoby, które polega na zakłócaniu spokoju w określony w tym artykule sposób, tj. poprzez, hałas, alarm lub inne wybryki. W związku z tym, iż w przypadku ustaw karnych, jaką jest niewątpliwie Kodeks wykroczeń, niedopuszczalne jest - w jego ocenie - stosowanie wykładni rozszerzającej, zarzut skarżącej jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargę oddalił jako bezzasadną. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2006 r. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do Sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., wynika, iż przed dokonaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozważa dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Przedmiotem skargi jest Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stanowiący załącznik do wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta w K., podjętej po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., w wykonaniu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Utrzymanie czystości i porządku w gminie zgodnie z art. 3 ust.1 cytowanej ustawy z dnia 13 września 1996r.jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonania. Powyższe rozważania wskazują, iż zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej. Z kolei wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej powołaną uchwałą jest pismo z dnia [...] marca 2010r., w którym zawarte zostały zarzuty wobec uchwały z dnia [...] marca 2006r. Skarga została złożona zatem z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dochowała również terminu na jej złożenie, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a wynoszącego 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia, gdy organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Przesądziwszy kwestię dopuszczalności skargi należało przystąpić do meritum i w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. W tym miejscu należy podkreślić, iż kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwem sądowym poglądem pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje zatem przepis przede wszystkim prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Innymi słowy, interes prawny strony to taki interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej, czyli indywidualnego aktu administracyjnego, wpływającego na sytuację prawną danej osoby. Z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca posiadała legitymację do złożenia skargi. Skarżąca swój interes prawny, który, jak podniosła w skardze, został naruszony, wywodzi z faktu bycia podmiotem wymienionym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako na adresacie norm skierowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Jak wynika z przedstawionych przez skarżącą na rozprawie wyroków nakazowych wydanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniach [...] lutego (Sygn. akt [...] W [...]) i [...] maja 2009 r. (Sygn. akt W [...]), skarżąca została uznana za winną tego, że w okresach od dnia [...] kwietnia r. do dnia [...] grudnia 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] kwietnia r. w miejscowości K. powiat O. wyprowadziła z mieszkania siedem psów przy ul. [...] m. [...] na klatkę schodową powodując uciążliwość (hałas, smród) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach to jest Z. S., D. B., M. W. oraz D. W. tj. czynu z art. 10 ust. 2A w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o utrzymaniu w czystości w zw. z § 14 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. i za to na podstawie art. 10 ust. 2A w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o utrzymaniu w czystości wymierzono jej kary grzywny w wysokości odpowiednio 150 złotych i 300 złotych. Podkreślić jednak należy, iż nie każde naruszenie interesu prawnego przepisem aktu prawa miejscowego oznaczać będzie, że akt ten jest wadliwy. Podstawą materialnoprawną zakwestionowanego przez skarżącą Regulaminu wydanego przez Radę Miasta w K. były przepisy art. 4 pkt 1 ustawy o utrzymaniu w czystości, stosownie do którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do pkt 2 pkt. 6 ww. ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Gminy K. w rozdziale 7 uchwalonego Regulaminu zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" zobowiązała (w § 14 ust. 2) właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzających uciążliwości (hałasu lub odoru) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. W ocenie Sądu Rada Gminy nakładając na właścicieli lub posiadaczy zwierząt domowych tak skonstruowany obowiązek, nie przekroczyła uprawnień wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu w czystości. Ww. przepis upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu m. in. ochronę przed uciążliwością dla ludzi. W kwestionowanym przez skarżącą zapisie § 14 ust. 2 uchwały organ wskazał, że pod pojęciem uciążliwości należy rozumieć hałas lub odory spowodowane przez zwierzęta domowe. Doświadczenie życiowe potwierdza, iż uciążliwością dla ludzi, a w szczególności dla sąsiadów właściciela lub posiadacza psa, będzie właśnie hałas powodowany przez te zwierzęta. Wskazać należy natomiast, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/GL 531/07), na który powołała się skarżąca zapadł w nieco innym stanie faktyczno - prawnym. Z uzasadnienia wyroku tego Sądu wynika, iż Rada Gminy w O. nałożyła obowiązek niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, natomiast w przedmiotowej sprawie Rada Gminy w K. nałożyła obowiązek utrzymania zwierząt domowych w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. W żadnym razie nie można, w ocenie Sądu, utożsamiać tych opisanych wyżej jednostek redakcyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.