IV SA/Wa 910/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po zapoznaniu się z odwołaniami organizacji społecznych działających pod nazwą: "[...]" oraz "[...]" od decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu podziemnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i wielopoziomowym garażem podziemnym, na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., Prezydent Miasta [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu podziemnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze I wielopoziomowym garażem podziemnym, na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...]. Od powyższej decyzji odwołały się organizacje społeczne działające pod nazwą: "[...]" oraz "[...]" (dalej zwane "Stowarzyszenia"). Stowarzyszenie [...] w odwołaniu wniosło również o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 31 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej zwany "kpa"), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z powyższego zatem wynika, że o ile zostaną spełnione ww. ustawowe przesłanki, organizacja społeczna może brać udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Kolegium uznało, iż w rozpatrywanej sprawie przesłanki te nie zostały jednak spełnione, gdyż odwołujące się Stowarzyszenia nie brały udziału w postępowaniu toczonym w pierwszej instancji. Co prawda bowiem stowarzyszenie Stowarzyszenie [...] wystąpiło do organu I instancji o "umożliwienie uczestnictwa na prawach strony" w tymże postępowaniu, jednakże postanowieniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezydent [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia ww. Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r, sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 161/15, oddalił skargę Stowarzyszenia. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że żadne z ww. Stowarzyszeń nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Nadto postępowanie odwoławcze nie zostało formalnie wszczęte (i się nie toczyło). Skoro bowiem od decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołały się bowiem tylko Stowarzyszenia, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, to postępowanie odwoławcze w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż odwołanie organizacji społecznych, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie uruchomiło postępowania odwoławczego. W takim zaś wypadku koniecznym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania ww. organizacji społecznych. Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu naruszenie art. 44 ustawy z 3 października 2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 31 kpa. i art. 9 ust.2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 10A Dyrektywy 85/337/WE. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z art. 31 kpa oraz art. 9.2. Konwencji z Aarhus, jak i art. 10a Dyrektywy 85/337/WE w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, wynika obowiązek rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia na decyzję środowiskową, co za tym idzie uznanie Stowarzyszenia za uczestnika na prawach strony. Zarówno Konwencja i Dyrektywa w sposób jednoznaczny rozgraniczają prawa "społeczności" i "zainteresowanej społeczności" w postępowaniach administracyjnych i podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. W związku z ich treścią uznać należy, że organizacja ekologiczna w postępowaniach dotyczących środowiska ma ten sam status co "zainteresowana społeczność" w rozumieniu Konwencji i Dyrektywy 85/337/WE a na gruncie prawa polskiego strony postępowania (art. 28 i 29 kpa). W ocenie Stowarzyszenia organizacja ekologiczna podobnie jak strona postępowania, może wnieść odwołanie od decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia, którą w tym przypadku jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ustalająca środowiskowe uwarunkowania lub stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska. Stowarzyszenie przytoczyło wyrok NSA z dnia 31 sierpnia2012r., w sprawie o sygn. akt II OSK 851/11, z którego wynika iż w oparciu o art. 9 ust 2 Konwencji z Aarhus oraz art. 31 § 1 kpa przyznano ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające, w oparciu o przepis art. 134 kpa, że odwołanie Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] jest niedopuszczalne. Postanowienie to stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Zatem przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie zagadnienie czy organ II instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami stwierdził niedopuszczalność odwołania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. W niniejszej sprawie organ uznał, że przyczyną niedopuszczalności odwołania jest wniesienie go przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Zdaniem Sądu ocena wyrażona w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, przypomnieć należy, że decyzja Prezydenta [...], która jest przedmiotem odwołania wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Ustawa ta w art. 44 w brzmieniu na dzień orzekania przez SKO, przewiduje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. (ust. 1). Przy tym stosownie do brzmienia art. 44 ust. 2 powołanej ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym zaś organizacja uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem wystarczy, że organizacja ekologiczna, której celem statutowym była ochrona środowiska zgłosiła udział do postępowania i stawała się uczestnikiem postępowania. Podkreślenia wymaga, że takie uprawnienie służy jednak wyłącznie w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa. Za postępowanie, w którym wymagany jest udział społeczeństwa uważa się natomiast postępowanie, w którym wymagane jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W niniejszej sprawie, z uwagi na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, postępowanie zakończone decyzję, od której Stowarzyszenie złożyło odwołanie, nie jest uważane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Wobec tego stowarzyszenie ekologiczne nie mogło – z mocy prawa – uczestniczyć w postępowaniu I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 ww. ustawy, ani też nie miało uprawnienia do złożenia odwołanie w trybie art. 44 ust. 2 tejże ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że stowarzyszenie mogło zgłosić udział w postępowaniu na zasadach ogólnych, wynikających z art. 31 kpa. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa). Podkreślenia wymaga, że poglądy wyrażane powyżej są wyrażane i aprobowane również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołać tu choćby należy wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2645/14 i wskazane tam orzeczenia. Powołany natomiast w skardze wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 851/11, dotyczy oceny przesłanek przy wszczęciu postępowania nieważnościowego. Jest to zatem odmienny stan faktyczny i prawny niż w sprawie niniejszej, stąd powoływanie się na poglądy wyrażone w tym wyroku nie jest uzasadnione. W rozpoznanej sprawie, z akt wynika, i co warto podkreślić okoliczność ta nie jest sporna, iż skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dopiero w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji jednak – skoro Stowarzyszenie nie uzyskało uprawnień strony postępowania – to tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 kpa. służą organizacji społecznej jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Również w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jest możliwe gdy postępowanie to pozostaje w toku przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (porównaj wyroki NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, wyrok z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, wyrok z dnia 11 września 2013 r., sygn. II OSK 855/12). W literaturze wskazuje się również, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (tak: J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 215). Skoro więc w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 kpa przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 kpa, nie mogło skutecznie wnieść odwołania od wydanej decyzji. Brak bowiem dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w sytuacji gdy z mocy prawa nie nabywa ono uprawnień strony postępowania, powoduje, że w razie niezłożenia odwołania przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, brak jest postępowania, do którego odwołujące stowarzyszenie mogłoby zostać dopuszczone. Tym samym fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, w warunkach konkretnej sprawy, tj. w sytuacji gdy żaden z uprawnionych podmiotów nie wniósł skutecznie odwołania, nie stanowi w ocenie Sądu uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (patrz: prawomocne wyroki z dnia: 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/14; 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 785/14; 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2896/13, opubl. w CBOSA) i jest również aprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: przywołany przez SKO wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2655/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1987/14). Wskazać należy, że przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia (decyzji) sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. W niniejszej zaś sprawie jedynym możliwym rozstrzygnięciem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, z uwagi na jego złożenie po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, a jednocześnie wobec braku odwołania złożonego przez uprawniony podmiot, byłoby wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania odwoławczego, bowiem postępowanie takie nie toczy się. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Podkreślić należy, że ten akt nie stanowi bowiem umowy międzynarodowej, która mogłaby być stosowania bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tą podpisało i ratyfikowało. Świadczą o tym sformułowania zawarte w tej Konwencji. Zgodnie z jej art. 4 oraz art. 9, przepisy Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ponadto ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne, wprowadzając stosowne regulacje do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 31, do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 33 § 2, a także do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – art. 44 tej ustawy. Wskazany przez skarżące Stowarzyszenie art. 10a dyrektywy 85/337/EWG stanowi przy tym, że to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania w sprawach dotyczących udziału społeczeństwa. Wobec tego zarzut naruszenia przepisów tej dyrektywny nie może zostać uwzględniony. Przepisy powoływanej ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko regulują bowiem, na jakim etapie i w jakich postępowaniach organizacje ekologiczne mogą kwestionować decyzje, akty lub zaniechania w sprawach dotyczących udziału społeczeństwa. Przy toczone powyżej przepisy art. 31 kpa, 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., stanowią implementację do polskiego porządku prawnego przywołanych w skardze przepisów konwencji z Aarhus oraz Dyrektywy. (por wyrok NSa w sprawie o sygn. akt II OSK 2645/14 oraz II OSK 2415/14, gdzie wskazano, że polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tych aktów prawa międzynarodowego i unijnego a nadto, że regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych (ekologicznych) do postępowań administracyjnych dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydanych w tych sprawach.). W tym stanie rzeczy, zważywszy, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji.