IV SA/Wa 946/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. j z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia "T. " Spółka Jawna z siedzibą w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647, ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa M. z dnia [...]przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, komunikacją wewnętrzną, kanalizacją sanitarną, deszczową, urządzeniami do zagospodarowania wód opadowych, budowie słupa reklamowego, budowie zbiornika na wodę do celów przeciwpożarowych oraz budowie zestawu hydroforowego, ściany oddzielenia pożarowego zbiorników LPG lub przebudowie zbiorników naziemnych na podziemne, przebudowie kolidującej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew.[...] położonych przy ul. K. w G. (obręb geod. [...]) oraz budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] Wójt Gminy G. wystąpił do M. Zarządu Dróg Wojewódzkich o uzgodnienie projektu decyzji dla wymienionej inwestycji. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji określa obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji projektowanym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku p.o. Dyrektora M. Zarządu Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa M. postanowieniem z dnia [...]. na podstawie art. art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej upup, odmówił uzgodnienia wymienionego projektu decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że droga wojewódzka nr [...]posiada ustaloną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa M. klasę drogi zbiorczej (Z), dla której zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r, Nr 43, poz. 430) obowiązuje wymóg dążenia do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki j. "T. " Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. SKO podało, że skarżący podniósł, że wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji odmawiając uzgodnienia, wskazał na możliwość urządzenia prawidłowej obsługi komunikacyjnej przy zastosowaniu zjazdu z drogi wojewódzkiej, pod warunkiem, że będzie on usytuowany poza strefą oddziaływania skrzyżowania oraz jeżeli rozszerzony zostanie obszar objęty decyzją o warunki zabudowy o niezbędny fragment działki nr ew. [...], pozwalający na przesunięcie zjazdu poza wysepkę rozdzielającą, w dostosowaniu do pozostałych elementów projektowanego rozwiązania drogi wojewódzkiej. Wskazano, że Spółka dostosowała się do powyższych wytycznych poszerzając teren inwestycji o działkę nr [...] oraz przesunęła zjazd z drogi wojewódzkiej tak, aby planowany zjazd nie znajdował się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wprowadził w błąd wnioskodawcę, gdyż nie respektuje warunków wykonania przedmiotowego zjazdu określonych w poprzednim postanowieniu z dnia [...]., a tym samym naruszył zasadę wyrażoną aw art. 8 k.p.a. SKO stwierdziło, że organ powinien zatem wziąć pod uwagę swoje wcześniejsze stanowisko, a także fakt, że Spółka dostosowała się do wytycznych zawartych w postanowieniu z dnia [...] poszerzając koncepcję zagospodarowania inwestycji o działkę nr [...] oraz przesunęła zjazd z drogi wojewódzkiej tak, aby planowany zjazd nie znajdował się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...], tymczasem organ pierwszej instancji nie rozważył tej okoliczności i nie ustosunkował się w ogóle do zmiany koncepcji zagospodarowania inwestycji przez Spółkę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa M. postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. Wskazał, że dokonał oceny wpływu planowanej inwestycji na drogę wojewódzką nr [...] oraz ruch drogowy. Z analizy tej wynika, że obszar inwestycji przylega zarówno do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], drogi wojewódzkiej nr [...] - klasy drogi zbiorczej oraz do ul. [...]. Podobnie, jak we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...]. powołał się na § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nakazujący dążenie do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto podkreślił, że budowa zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej miałaby nastąpić w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą wojewódzką nr [...], a zgodnie z wymogami § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia jednoznacznie zabrania się lokalizacji zjazdu publicznego w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Dodatkowo Zarząd zwrócił uwagę, że zgodnie z opracowaniem projektowym dotyczącym przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] zjazd publiczny zlokalizowany byłby w obrębie przejścia dla pieszych oraz zatoki autobusowej, co w ocenie Zarządu wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zażalenie na powyższe postanowienie Zarządu Województwa M. złożyła Spółka "T. ". Strona skarżąca podniosła, że obszar oddziaływania skrzyżowania nie został ściśle określony w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a zatem powinien być weryfikowany indywidualnie. W zależności od takich czynników, jak np. ukształtowanie terenu, kąt pod jakim dane drogi się krzyżują, typy skrzyżowania, jego oznakowanie, jak również klasy techniczne dróg, które się krzyżują - obszar oddziaływania skrzyżowania będzie większy lub też mniejszy. Ponadto skarżąca zauważyła, że z powołanych przez organ przepisów nie wynika bezpośredni zakaz lokalizowania zjazdów na drodze klasy Z. Określony w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia postulat ograniczenia liczby zjazdów nie oznacza, że żaden zjazd z tej drogi nie może być wykonany. Skarżąca podniosła, że skoro przepis ma charakter postulatywny, a organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii uzgodnienia w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...] w ramach uznania administracyjnego, to wymagane jest aby dokonał precyzyjnych ustaleń i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy - zdaniem skarżącej - pozostaje fakt, że teren inwestycji ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od drogi niższej kategorii, gdyż powołany przepis rozporządzenia nie uzależnia lokalizacji zjazdu od faktu istnienia bądź nie istnienia obsługi komunikacyjnej od drogi niższej kategorii. Niemniej Spółka zwróciła uwagę, że nie jest i nie będzie właścicielem terenu, na którym obecnie zlokalizowana jest stacja benzynowa. W związku z tym nie ma możliwości skomunikowania przedmiotowej inwestycji od strony ul. [..] poprzez istniejące zjazdy do stacji benzynowej. Fragment obszaru stacji benzynowej wraz ze zjazdem o relacji wjazdu został objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie by móc przebudować istniejące naziemne zbiorniki gazu płynnego w taki sposób, aby planowana inwestycja spełniała wymagania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...]. uzgodnił projekt decyzji. W postanowieniu tym GDDKiA wprost wskazał, że obsługa komunikacyjna inwestycji winna się odbywać wyłącznie poprzez projektowany zjazd publiczny od strony drogi wojewódzkiej nr [...], po uzgodnieniu z jej zarządcą. Odnosząc się z kolei do argumentu Zarządu odnośnie kolizji zjazdu z drogi wojewódzkiej z zatoką autobusową Spółka zauważyła, że zamiar budowy w bliżej nieokreślonej przyszłości zatoki autobusowej nie może mieć wpływu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu sprawy w wyniku powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Zarządu Województwa M. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiło w sposób szczegółowy przebieg postępowania w sprawie, natomiast własne rozważania ograniczyło do stwierdzenia, że: "(...) stanowisko wyrażone przez organ administracji publicznej w jednej konkretnej sprawie nie wiąże tego organu w innych sprawach. Jednakże, w omawianym przypadku, tego rodzaju działanie organu podważa zaufanie do tego organu, gdyż pierwotne stanowisko zostało zajęte w postanowieniu z dnia [...]. znak: [...]odmawiającym uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...]". Wskazało, że organ pierwszej instancji mógł ocenić na podstawie doświadczenia, posiadanej dokumentacji i posiadanej wiedzy - co do parametrów w/w skrzyżowania, a także znajomości bieżącego i przyszłego natężenia ruchu, że planowany wnioskowany zjazd, ma być wybudowany w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] - w myśl § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia. Ponadto zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji mógł ocenić na podstawie projektu przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], że planowany zjazd będzie kolidował z projektowaną zatoką autobusową, co również może być argumentem przeciwko lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Z kolei zaprezentowane stanowisko GDDKiA z dnia [...]- według Kolegium - jedynie wskazuje to, że nie jest możliwe zlokalizowanie w tym rejonie zjazdu z drogi krajowej nr [...], a jedynie z drogi wojewódzkiej nr [...]. W skardze na powyższe postanowienie Spółka "T. " zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, jak również materialnego tj: - art. 7, 8, 9, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu słusznego interesu stron w postępowaniu, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu oraz uznanie, że przyznaje on organowi uprawnienie co do możliwości wypowiadania się w zakresie lokalizacji zjazdu; - § 9 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż lokalizowany zjazd wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; - § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że usytuowanie zjazdu w obrębie zatoki autobusowej wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację postawionych zarzutów, która w treści pozostaje zbieżna z przedstawioną w postępowaniu instancyjnym. Dodatkowo wskazano na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postępowania. Ponadto podkreślono, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyraźnie stanowi o zakresie w jakim wypowiedzieć się powinien organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego (...) zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Wskazano, że w tym postępowaniu zarządca drogi nie wyraża zgody na przebudowę zjazdu z drogi, jak również nie wypowiada się odnośnie zakresu dostępu do drogi, czyli organizacji ruchu, jako że pierwsza z tych kwestii jest rozważana w ramach postępowania dotyczącego lokalizacji zjazdu, a druga zatwierdzania organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji poszedł w kierunku rozważań charakterystycznych dla postępowania dotyczącego lokalizacji zjazdu publicznego, a powinien był ograniczyć się do wyrażenia stanowiska, co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z koniecznością dojazdu do planowanego obiektu handlowego, czyli w zakresie możliwości dojazdu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazało, że podniesione zarzuty były już rozpatrywane przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., zgodnie z którymi uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, że obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (postanowienia) (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji (postanowienia) warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie orzeczenia ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Nie można również nie zauważyć, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji (postanowienia), co oznacza, że ocenie Sądu podlega decyzja (postanowienie) jako całość, czyli jej jego) osnowa, jak i jej (jego) uzasadnienie. Zatem jeżeli uzasadnienie, ze względu na zawartą w nim treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością, powodującą uchylenie decyzji (postanowienia) z tego powodu, że nie poddaje się ona (ono) kontroli i ocena jej (jego) legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt li SA 1756/99). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybiło powyższym zasadom, bowiem jak słusznie podniesiono w skardze, treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest lakoniczna i ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że Zarząd Województwa M. mógł ocenić, że planowany zjazd znajduje się w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" drogi wojewódzkiej nr [...]i że będzie kolidował z projektowaną zatoką autobusową oraz sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zaskarżone postanowienie, jako prawidłowo uzasadnione należało utrzymać w mocy. Zabrakło w nim natomiast wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Inaczej ujmując, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozbawione jest treści przedstawiającej proces ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności w odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną w pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). W warunkach stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie w części obejmującej jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji (postanowień) niejednokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06; wyrok z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06, CBOSA). Wobec stwierdzonego naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. uwzględniając wskazania Sądu.