IV SA/Wa 952/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].02.2018 r. nr [...]Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. (określanego dalej jako skarżący), od decyzji Starosty [...]z dnia [...].09.2017 r. nr [...]o ustaleniu odszkodowania, za przejętą na rzecz Gminy [...]nieruchomość, przeznaczoną pod inwestycję drogową pod nazwą "Przebudowa drogi gminnej Nr [...][...]", położoną w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]-Gmina, stanowiącą działki, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...]o pow. 0,0179 ha. [...]o pow. 0,0986 ha, [...]o pow. 0,0159 ha, [...]o pow. 0,0038 ha, [...]o pow. 0,0047 ha, [...]o pow. 0,0213 ha, [...]o pow. 0,0011 ha, [...]o pow. 0,0032 ha, [...]o pow. o pow. 0,0027 ha, [...]o pow. 0,0169 ha, [...]o pow. 0,0020 ha, [...]o pow. 0,0254 ha, [...]o pow. 0,0040 ha, [...]o pow. 0,0034 ha i [...]o pow. 0,0074 ha, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...]z dnia [...].09.2017 r. w części, dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w tej części orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Powiatu [...]- na konto Powiatowego Urzędu Pracy w [...], w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...].09.2017 r. nr [...] Starosta [...]ustalił odszkodowanie w kwocie 4 024,00 zł, na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy, z siedzibą w [...], przy ulicy [...], za nieruchomość, położoną w położoną w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]-Gmina, stanowiącą działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...]o pow. 0,0179 ha, [...]o pow. 0,0986 ha, [...]o pow. 0,0159 ha, [...]o pow. 0,0038 ha, [...]o pow. 0,0047 ha, [...]o pow. 0,0213 ha, [...]o pow. 0,0011 ha, [...]o pow. 0,0032 ha, [...]o pow. o pow. 0,0027 ha, [...]o pow. 0,0169 ha, [...]o pow. 0,0020 ha, [...]o pow. 0,0254 ha, [...]o pow. 0,0040 ha, [...]o pow. 0,0034 ha i [...]o pow. 0,0074 ha. Nieruchomość powyższa stała się własnością Gminy [...], na mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...].08.2014 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej p.n. przebudowa drogi gminnej Nr [...][...]. Odwołanie złożył J. L., zarzucając w szczególności rażące naruszenie przepisów art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., poprzez wskazanie w decyzji, iż Powiatowy Urząd Pracy w [...] skutecznie złożył wniosek o zaliczenie kwoty odszkodowania, na poczet mającego istnieć długu wobec Urzędu, podczas gdy jednostka ta nie posiada osobowości prawnej i nie jest podmiotem praw i obowiązków, naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), zwanej dalej specustawą drogową, poprzez ustalenie odszkodowania, w innej wysokości, niż zabezpieczona hipoteką. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121), powoływanej dalej jako: u.g.n. Starosta [...], jako podstawę do określenia wartości odszkodowania przyjął operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., oceniając go jako prawidłowo wykonany. Przedmiotowa nieruchomość, z której wydzielono działki pod inwestycję na dzień wydania decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...].08.2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła własność J. L. s. Z. i A.. W Dziale III ww. księgi wieczystej ujawniona była służebność przesyłu na rzecz [...]S.A., z siedzibą w [...]oraz ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność osobista na rzecz Z. i A. L.. W Dziale IV KW ujawnione były hipoteki: umowne zwykłe na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w [...]oraz umowna zwykła i przymusowa zwykła na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]Inspektorat w [...]. Starosta [...], wskazując że zgodnie z art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wraz z odsetkami, wystąpił pismami z dnia [...].04.2017 r. do ZUS Oddział w [...]Inspektorat [...]oraz Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. W piśmie z dnia [...].05.2017 r. ZUS oświadczył, "że zadłużenie z tytułu składek zabezpieczone na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Pana J. L. (...) zostało w całości uregulowane", zaś Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...]poinformował, "iż J. L. jest dłużnikiem solidarnym Powiatowego Urzędu Pracy w [...]jako poręczyciel pożyczki udzielonej Z. L., której zabezpieczeniem była hipoteka umowna na nieruchomości, której właścicielem jest aktualnie J. L.. W związku z powyższym wniósł o przekazanie kwoty wyliczonego odszkodowania na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w [...], tytułem nieuregulowania należności, w związku z którym ustanowiona jest hipoteka - pismo z dnia [...].05.2017 r., nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, sporządzona przez K. R., z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...].05.2017 r., z pracownikiem Powiatowego Urzędu Pracy, stanowiąca że "(...) z informacji uzyskanej z PUP w [...]wynika, że należność główna zadłużenia wynosi 56 300,00 zł, kwota ta kilkukrotnie przewyższa wartość oszacowanego w operacie odszkodowania (...)". Wobec powyższego Starosta [...]ustalone decyzją z dnia [...].09.2017 r. nr [...]odszkodowanie, przekazał na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy z siedzibą w [...]. Organ II instancji uznał zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez dołączenie dokumentów, wskazujących na wysokość zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, wraz z wyliczeniem przez biegłego należnych odsetek, do dnia wydania decyzji, za uzasadniony. Wobec powyższego pismem z dnia [...].11.2017 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]o udzielenie informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką (KW [...]), według stanu na dzień ostateczności decyzji wydanej przez Starostę [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...]września 2014 r. oraz na dzień dzisiejszy. W odpowiedzi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] zawarł, że na dzień ostateczności decyzji wydanej przez Starostę [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na [...]września 2014 r. wynosi: należność główna: 56 300,00 zł, odsetki: 122 602,50 zł, natomiast wysokość świadczenia wraz z odsetkami na [...]listopada 2017 r. wynosi: należność główna: 56 300,00 zł, odsetki:136 455,39 zł. Powołując się na art. 12 ust. 4c specustawy drogowej organ wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] września 2014 r., hipoteka ustanowiona na nieruchomości, jako ograniczone prawo rzeczowe, wygasła. Właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, a także osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie (art. 12 ust. 4f ww. ustawy) Dalej organ wyjaśnił, że w Dziale IV KW [...] ujawnione były hipoteki: umowne zwykłe na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w [...] oraz umowna zwykła i przymusowa zwykła, na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]Inspektorat w [...]. Zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń, zostało w całości uregulowane. W wyniku reformy ustrojowej, wcześniejsze Rejonowe Urzędy Pracy z dniem [...].01.2000 r. stały się Powiatowymi Urzędami Pracy, a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2017 r., poz. 1868) powiatowi przyznano osobowość prawną. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ powiatowy błędnie określił podmiot, na rzecz którego ustalił odszkodowanie. Podmiotem praw i obowiązków jest natomiast Powiat [...]. W związku z powyższym należało ustalić odszkodowanie na jego rzecz. Organ, polemizując z zarzutami odwołania wyjaśnił, że wywłaszczeniu podlegała tylko część nieruchomości J. L., stąd hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomości obciążać będzie wszystkie nieruchomości utworzone przez podział. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.; dalej: "u.k.w.h."), a w szczególności z przepisu art. 76 ust. 1 tej ustawy dotyczący hipoteki łącznej. Przepis ten wskazuje, iż w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która dotyczy części nieruchomości, z chwilą przejścia własności staje się ona odrębną nieruchomością, na której hipoteka wygaśnie. Hipoteka nadal będzie obciążać inne nieruchomości powstałe w wyniku podziału, które nie podlegają wywłaszczeniu. W skardze z dnia [...].03.2018 r., wywiedzionej na decyzję z [...].02.2018 r., skarżący wniósł o uchylenie w części, zarzucając: rażące naruszenie art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie odjęcia skarżącemu prawa własności, w wyniku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej, ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie przepisów innej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznanie wypłaty odszkodowania na rzecz podmiotu nie będącego stroną postępowania wywłaszczeniowego, rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wskazanie, iż na podstawie tego przepisu Powiat [...], bez posiadania tytułu prawnego lub jakichkolwiek dokumentów stał się wierzycielem hipotecznym a zarazem stroną w sprawie, rażące naruszenie przepisów art. 6 K.p.a., poprzez wskazanie w decyzji, iż Powiatowy Urząd Pracy w [...] skutecznie złożył wniosek o zaliczenie kwoty odszkodowania na poczet mającego istnieć długu wobec Urzędu, a w jego miejsce wstąpił Powiat [...], podczas gdy jednostka ta nie posiada osobowości prawnej i nie jest podmiotem praw i obowiązków, gdyż nie istnieje przepis prawa takowe nadający, a tym samym wniosek ten winien zostać pozostawiony bez rozpoznania, jako nie pochodzący od strony postępowania, a jednocześnie bez podstawy prawnej uznanie, iż Powiat [...]wstępuje w prawa gdyż ma osobowość prawną, rażące naruszenie przepisów art. 6 K.p.a., poprzez orzeczenie w decyzji ustalenie odszkodowania na podmiot nie występujący w sprawie jako strona, rażące naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 c ustawy specustawy drogowej, poprzez jego niezastosowanie i przybranie innego przepisu z nie mającej zastosowania w tym trybie u.g.n. oraz ustalenie wysokości odszkodowania na poziomie innym, niż w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, rażące naruszenie przepisów art. 7 i 8 K.p.a., orzeczenie odszkodowania, na rzecz podmiotu nie będącego stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że bez przepisu prawa organ ustalił, iż Powiat [...] stał się wierzycielem hipotecznym, a następnie ustalił, przy braku tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczanej, odszkodowanie, wprost na rzecz Powiatu [...]. W ocenie skarżącego Wojewoda nie posiada kompetencji do ustalania kto i w jakim zakresie staje się wierzycielem hipotecznym. Nie ma nawet zainicjowanego postępowania cywilnego przed jakimkolwiek sądem cywilnym o mające rzekomo przysługiwać Powiatowi [...] jakiekolwiek roszczenie wobec skarżącego, a tym bardziej o wstąpienie w miejsce wadliwego wierzyciela hipotecznego. W ocenie skarżącego specustawa jest kompletna w regulacjach i nie zawiera przepisów, umożliwiających w dowolny sposób "dobierania", jak to czyni Wojewoda, a wcześniej Starosta przepisów innej ustawy o gospodarce nieruchomościami tak, aby "pasowały" do wyliczenia jak najniższej wysokości odszkodowania, co rażąco narusza zasadę zaufania do organów administracji. Dalej skarżący wywodził, że z brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej wynika, iż odszkodowanie ustala się i jest to obligatoryjne, w przypadku nieruchomości, na których ustanowiona została hipoteka, w wysokości świadczenia głównego, zabezpieczonego tą hipoteką wraz z odsetkami, regulacja ta ani następne nie przewidują dokonywania ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 134 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ lub mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy u.g.n. W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości, do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to - co do zasady - wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), dalej także jako rozporządzenie, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy należy przyjmować przeznaczenie nieruchomości, ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która już na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie owej wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego T. K. z [...]lipca 2016 r., uznając zasadnie sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, wycena ta, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy u.g.n. oraz ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, mogła stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady ocenę tę podziela. Wskazać należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Skarga podnosi zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym wypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania. W konsekwencji wadliwie zastosowano ten przepis, gdyż ustalono wysokość odszkodowania w wysokości niższej, niż świadczenie główne z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu. Faktem jest, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1c specustawy drogowej: "Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami", może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. Literalne brzmienie zdania pierwszego wskazywałoby, że w takiej sytuacji zawsze odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki będzie równe wysokości świadczenia głównego z odsetkami, niezależnie od wartości nieruchomości. Taka wykładnia kłóci się z przepisami, regulującymi zasady wyceny nieruchomości, przewidzianymi w u.g.n. oraz dawałaby nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej z grup obrotu gospodarczego, tj. podmiotom, które swoje należności zabezpieczyły poprzez uzyskanie wpisu hipoteki. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co do zasady, stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może doznać żadnego ograniczenia przez przepis szczególny, a wykładnia proponowana przez skarżącego do tego by się sprowadziła. W przypadku bowiem podmiotów, które uzyskały wpis hipoteki w księdze wieczystej, prowadzonej dla wycenianej nieruchomości wysokość odszkodowania powiązana byłaby nie z wartością nieruchomości, lecz wysokością zobowiązania zabezpieczonego hipoteką. Mowa tutaj co prawda o wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, nie zaś z tytułu utraty prawa własności lub użytkowania wieczystego. Niemniej, w ocenie Sądu, okoliczność ta pozostaje obojętna. Takie rozumienie przepisu sprowadzałoby się do większej ochrony ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest hipoteka, niż najsilniejszego prawa jakim jest własność. Właściciel bowiem otrzymywałby słabszą ochronę, niż pomiot trzeci, acz zabezpieczony hipoteką. Ponadto umożliwiałoby to daleko idącą manipulację przepisami, poprzez obciążanie nieruchomości hipotekami, obejmującymi sumę daleko wyższą, niż wartość obciążanej nieruchomości, aby następnie, w oparciu o omawiany przepis, domagać się owej wyższej kwoty wynikającej z udzielonego zabezpieczenia. Oderwanie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, od wartości nieruchomości obciążonej tą hipoteką nie może mieć miejsca. W ten sposób bezzasadnie zostałaby uprzywilejowana jedna z grup podmiotów biorących udział w procedurze ustalania odszkodowania. Przepis ten należy - zdaniem Sądu - wykładać w ten sposób, że podmiot, który został zabezpieczony hipoteką powinien otrzymać odszkodowanie, nie większe niż wartość rynkowa nieruchomości (por. pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). "Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia art. 128 ust. 2 u.g.n., zezwalająca na odebranie właścicielowi całego odszkodowania przy wartości hipoteki przekraczającej wartość części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiłaby naruszenie tego warunku, a tym samym i konstytucyjnej gwarancji (wyrok NSA z 18.02.2009 r., I OSK 397/08, LEX nr 516982). Dodać do tego trzeba, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka "naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie, stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki" (zob. wyrok ETPC z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, sprawa 7151/75 i 7152/75). W ocenie Sądu zasada proporcjonalności przy ustalaniu słusznego odszkodowania powinna odnosić się również do relacji pomiędzy podmiotami, które dysponowały prawami majątkowymi podlegającymi wywłaszczeniu (por. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1576/15, CBOSA). Hipoteki obciążające nieruchomości, za przejęcie których w niniejszej sprawie przyznano odszkodowanie, niewątpliwie są "innymi prawami rzeczowymi", w rozumieniu art. 128 ust. 2 u.g.n. (zob. art. 244 § 1 k.c.). W orzecznictwie za utrwalone należy uznać jednak stanowisko, że "W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, odszkodowanie ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych innych praw rzeczowych w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże [...] wartość ta może być ustalona, gdy przedmiotem wywłaszczenia są ograniczone prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 u.k.w.i.h.), a przedmiotem wywłaszczenia jest obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Powyższe twierdzenie wynika z zasady niepodzielności hipoteki. Niepodzielność hipoteki oznacza, że hipoteka obejmuje nieruchomość, wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza (art. 84 tej ustawy). Konsekwencją tej zasady jest to, że w razie podziału nieruchomości hipoteka dotychczas obciążająca nieruchomość, obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, stając się hipoteką łączną. Właściwość hipoteki łącznej polega na tym, że w celu zabezpieczenia tej samej wierzytelności obciąża ona więcej, niż jedną nieruchomość tego samego właściciela lub różnych właścicieli, z tym skutkiem, iż wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna może żądać według swojego uznania, zaspokojenia w całości lub w części każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również dokonać jej podziału, pomiędzy poszczególne nieruchomości (art. 76 ust. 1 i 2 tego aktu). Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej nieruchomości. [...] W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie – czy na poczet odszkodowania nie powinno się zaliczyć całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności, skoro nie ma możliwości jej wyceny w stosunku do wywłaszczanej części nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Dyspozycją art. 128 ust. 2 u.g.n. objęte jest zmniejszenie odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, w której przekracza ona wartość wywłaszczanej części nieruchomości, a nawet jeśli nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art. 128 ust. 2 u.g.n., który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia stanowiłaby naruszenie tego warunku, a tym samym i konstytucyjnej gwarancji" (wyrok NSA z 18.02.2009 r., I OSK 397/08, LEX nr 516982; zob. też: wyrok NSA z 2.09.2008 r., I OSK 1093/07, LEX nr 511488; wyrok WSA w Warszawie z 27.09.2007 r., I SA/Wa 130/07, CBOSA). Pogląd ten podzielany jest również przez doktrynę (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3, Lexis Nexis, Warszawa 2008 r. s. 451; P. Wojciechowski [w] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. P. Czechowskiego, WK 2015, uw. 34 do art. 128). W związku z powyższym, nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, w związku z art. 18 ust. 1b tej ustawy, a także w zw. z art. 2 i art. 67 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie, ponieważ wykładnia tych przepisów przyjęta przez skarżącego jest sprzeczna z przepisami, regulującymi zasady wyceny nieruchomości przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co do zasady stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może zaś doznać żadnego ograniczenia, w drodze przepisu szczególnego, a wykładnia proponowana przez skarżącego do tego prowadzi. Takie stanowisko nie zostało zaaprobowane w orzecznictwie. Gwoli przykładu można tu wskazać wyrok NSA z dnia 12.12.2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, CBOSA. Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, dotyczący braku podstaw do skutecznego wywodzenia, że powiat posiada osobowość prawną. Prawo przyznaje poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego podmiotowość prawną, przy czym podmiotowość tę dzieli się na publiczną i prywatną (cywilnoprawną). Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995, ze zm.), powiat posiada osobowość prawną, która pozwala mu być zarówno podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, jak i publicznoprawnym. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy rejonowe oraz zamiejscowe jednostki urzędów rejonowych w tych miastach będących siedzibami władz powiatów, w których nie ma siedzib władz miasta na prawach powiatu, stają się starostwami powiatowymi. Stosownie do art. 19 ust. 1, 2 i 4 Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 31 grudnia 1998 r., dostosuje organizację i obszar działania wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy do organizacji administracji publicznej, a z dniem 1 stycznia 2000 r. urzędy pracy, inne niż wojewódzkie urzędy pracy, stają się powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej. Przedstawione zmiany nastąpiły ex lege, co przesądza o braku słuszności twierdzenia skarżącego o samodzielnym ustalaniu następcy prawnego wierzyciela przez organy w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.