IV SA/Wa 990/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewódzki Inspektor") nr [...] z [...] lutego 2016 r, znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Inspektor, po rozpoznaniu odwołania [...] (zwanych dalej "skarżącymi"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta") z [...] grudnia 2015 r. znak [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazania skarżących jako współposiadaczy działek nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...] miasta [...] na podstawie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność i posiadanie nieruchomości z 18 lipca 2007 r. Rep. A nr [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu 2 października 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek E. S. dotyczący wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta [...] w zakresie wykazania [...] jako współposiadaczy działek nr [...] i nr [...], na podstawie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność i posiadanie nieruchomości z 18 lipca 2007 r., Rep. A nr [...]. II.2. Starosta decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazania skarżących jako współposiadaczy działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] miasta [...] na podstawie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność i posiadanie nieruchomości z dnia 18 lipca 2007 r. Rep. A nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie ww. umowy skarżący nabyli prawo własności działki nr [...] z obrębu [...] miasta [...] oraz prawo współposiadania udziału 1/5 w działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] miasta [...]. W zakresie działki nr [...] zmiana została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w dniu 28 marca 2012 r. Nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w części objęta jest księga wieczystą nr [...] (stary numer [...]), w której dziale 11 jako współwłaścicieli w udziałach po ½ części wpisano S. K. oraz S. T., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 2 czerwca 2011 r. dotyczącego poświadczenia nabycia spadku po K. S.. W ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] miasta [...] figurują E. S. w udziale 1/10, A. Z. w udziale 1/10 oraz E. D., T. J., T. L., M. P., D. R., E. S., K. S. w nieokreślonych udziałach. Niezbędne dla dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie jest sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która przedstawi obszar objęty ww. księgą wieczystą w nawiązaniu do stanu obecnie wykazywanego w ewidencji gruntów i budynków. Wskazany przez skarżących akt notarialny dotyczy w części przeniesienia udziału 1/5 w prawie współposiadania działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w przypadku gdy znany jest właściciel nieruchomości, nie wykazuje się osoby władającej gruntem. Wpis prawa samoistnego posiadania może nastąpić tylko w przypadku gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym. II.3. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Zarzucili organowi pierwszej instancji m. in. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego jako przyczynę negatywnego rozpatrzenia wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów na podstawie przedłożonego aktu notarialnego z 18 lipca 2007 r. Rep A [...]. II.4. Wskazaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nieruchomości nie może być ujawnione prawo współposiadania w udziale 1/5, ponieważ nieruchomość posiada uregulowany stan prawny. Współposiadanie bowiem nie jest prawem równym prawu współwłasności. Organ wskazał, że przedłożony jako dowód do wprowadzenia żądanej zmiany akt notarialny przenosi prawo współposiadania na nabywców nieruchomości, nie zaś prawo współwłasności. Zadaniem organu ewidencyjnego nie jest dokonywanie interpretacji niejasnych dokumentów, lecz dokonywanie wpisów na podstawie nie budzącej żadnej wątpliwości co do swej treści dokumentacji. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. III.1. Z powyższą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodzili się skarżący, którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wnieśli także o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sadu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z 30 sierpnia 1985 r. Sygn. akt [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności, art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 77 § 1 k.p.a. tj. zasady należytego zebrania i oceny dowodów poprzez nieuzasadnioną odmowę wpisania prawa własności skarżących do działek [...] i [...], z obrębu [...] miasta [...]; 2. pokrzywdzenie skarżących jako osób, które w dobrej wierze nabyły prawa do udziałów w przedmiotowych działkach/nieruchomościach oraz nieuzasadnione pozbawienie ich uwidocznienia wpisania tych praw w urzędowym rejestrze gruntów. W uzasadnieniu skarżący wskazali w szczególności, że umową przenoszącą własność posiadanie nieruchomości z 18 lipca 2007 r. - Akt notarialny Repertorium A nr [...] skarżący nabyli od sprzedających tj. H. P., T. J. oraz E. D. objęte księgą wieczystą Kw. Nr [...], niezabudowane działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni [...] m2 wraz z udziałami wynoszącymi łącznie 1/5 części we współposiadaniu nie zabudowanych działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o powierzchni łączne [...] m2, położonych przy drodze bez nazwy w [...], powiat [...], w województwie [...], w obrębie [...], za uzgodnioną w tych umowach cenę w kwocie [...] zł. Skarżący podkreślili, że zgodnie z ustaleniami stron i wolą zarówno sprzedających jak i kupujących, skarżący mieli nabyć prawo własności zarówno odnośnie działki o nr [...], jak i odnośnie udziałów w 1/5 części w działkach o nr [...] i [...]. Cena sprzedaży, ustalona łącznie przez strony na kwotę [...] zł, także była ustalona i odzwierciedlała rynkową wartość prawa własności nieruchomości (a nie posiadania) działek objętych umową sprzedaży z 18 lipca 2007 r. III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. W piśmie z 11 sierpnia 2016 r. uczestniczka postępowania – E. D. wniosła o oddalenie skargi. Uczestniczka wskazała, że w jej opinii skarżący nabyli jedynie własność działki nr [...], natomiast objęli w posiadanie udziały w 1/5 części w działkach drogowych nr [...] i [...]. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, czyli tzw. postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej również: "p.g.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1034 ze zm., dalej również: "Rozporządzenie"). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z zacytowanymi postanowieniami Prawa geodezyjnego i kartograficznego koresponduje § 10 Rozporządzenia. W szczególności z godnie z § 10 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest od wielu lat pogląd, że postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Z tego względu zmiana danych w tym zakresie może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie praw do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r., I OSK 2794/12). Wynika to już z samej istoty ewidencji gruntów. Otóż ewidencja ta jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13). Spory o własność sprawami cywilnymi w sensie materialnym i mogą być rozstrzygane wyłącznie postępowaniu cywilnym (art. 1 i 2 k.p.c.). W razie sporu o własność, dopiero wynik takiego postępowania cywilnego, w tym również ugoda zawarta przed sądem, może być podstawą ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podobnie, podstawa taką może być m. in. ugoda zawarta w formie aktu notarialnego. W tym kontekście wymaga ponownie podkreślenia, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy, wynika z dokumentów wskazanych w Rozporządzeniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r., I OSK 1682/13). IV.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że orzekające organy nie mogły nadać wspominanemu wyżej aktowi notarialnemu z dnia 18 lipca 2007 r. innego znaczenia, niż to, jakie wynika z jego treści. W szczególności organy te nie mogły prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność, czy akt ten oddaje rzeczywistą wolę stron i ustalenia poczynione przez jego podpisaniem. Podobnie organy nie mogły dokonywać wykładni tego dokumentu wykraczającej poza jego treść (wykładnię językową). Mając to na uwadze należy przypomnieć, że akt ten już w samym tytule wskazywał, że obejmuje przeniesienie własności oraz posiadania nieruchomości. Należy zaznaczyć, że jest tu mowa o dokumencie sporządzonym przez notariusza, czyli wysoko wykwalifikowanego prawnika wyspecjalizowanego w prawie rzeczowym. Przede wszystkim jednak osnowa tego aktu w § 3 wskazuje wprost, że rozporządzenie prawem własności dotyczy działki nr [...], zaś co do istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy działek [...] i [...] chodzi o przeniesienie współposiadania. Zatem organy nie mogły przyjąć, że również co do działek [...] i [...] chodzi również o własność. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że ocena ta była dokonana wyłącznie dla celów postępowania o wpis w ewidencji gruntów i budynków. Ocena ta nie ma charakteru wiążącego w ewentualnym postępowaniu cywilnym dotyczącym wykładni przedmiotowego aktu notarialnego. W świetle poczynionych przez organ ustaleń co do stanu prawnego jednostki rejestrowej [...] nie było możliwe również wpisanie skarżących do ewidencji gruntów jako współposiadaczy samoistnych (skoro są ujawnieni współwłaściciele). Skarżący zresztą, co jednoznacznie wynika m.in. z oświadczenia złożonego przez E. S. na rozprawie 24 sierpnia 2016 r., uważają się za współwłaścicieli działek [...] i [...], a nie tylko za współposiadaczy. IV.5. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze i dotyczący postanowienia Sądy Rejonowego w [...] z 30 sierpnia 1985 r. (odpis tego postanowienia znajduje się w aktach administracyjnych – tom 2/2). Sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego (zob. art. 106 § 3 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Ponadto, w niniejszej sprawie kwestia nabycia w drodze uwłaszczenia (z dniem 4 listopada 1971 r.) działek nr [...] i [...] nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. Spór w niniejszej sprawie ogniskował się bowiem wokół treści powołanego wyżej aktu notarialnego z 18 lipca 2007 r. Ubocznie warto dodać, że organy ewidencyjne dokonują wpisów w ewidencji kierując się tzw. zasadą chronologiczności. Oznacza to m. in., że organ administracji nie jest uprawniony do odnotowywania w ewidencji gruntów danych pochodzących sprzed daty, w której dokonano ostatnich zapisów, co do stanu faktycznego i prawnego określonego gruntu. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r., I OSK 620/08). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.