IV SAB/Wa 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 roku, [...] uznając, że nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 stycznia 2015 r. J.R., M.R., A.R., R.Z., K.P., E.S., B.Z., K.K., M.Z., S.Z., W.B. i K.K. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarga J.R., M.R., A.R., R.Z., K.P., E.S., B.Z., K.K., M.Z., S.Z., K.K. zostały prawomocnie odrzucone (postanowienie k 31 akt. sąd.). Pozostała do rozpoznania skarga W.B., dalej "skarżącego", który wniósł o: 1. wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt; 2. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. O wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej 4. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 -3 w zw. z art. 37 § 1, 36 § 1 , 6 i 7 , 8 i 12 § 1 K.p.a. z uwagi na nierozpoznanie w terminie ustawowym odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność. Wskazał, że w toku postępowania skierował do organu pismo z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy (pismo z 21 sierpnia 2014 r.), które pozostało bez odpowiedzi. Zaniechanie organu w czynnościach skutkuje uznaniem bezczynności postępowania. Do chwili wniesienia skargi decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niewydanie decyzji wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy, konieczności analizy wielu tomów archiwalnych akt administracyjnych, konieczności wnikliwej analizy tych dokumentów. Oświadczył także, że został już sporządzony projekt decyzji, który podlega weryfikacji. W toku postępowania sądowego, przy piśmie z 26 sierpnia 2015 r., organ przedłożył decyzję z [...] lutego 2015 r. uchylającą decyzję z dnia [...] maja 2014 r. w całości i odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1953 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego przewlekłości jest niewydanie przez niego decyzji w przedmiocie rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...]. Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] maja 2014 r., który wpłynął do organu I instancji 3 czerwca 2014 r. 5 września 2014 r. a więc po 3 miesiącach, Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i pouczeniem w trybie art. 10 K.p.a. Z pisma wynika, że organ zamierzał wydać decyzję do 30 listopada 2014 r. Decyzja merytoryczna zapadła [...] lutego 2015 r. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Także w przypadku przewlekłego postępowania administracyjnego nie ma znaczenia fakt z jakich powodów akt nie został podjęty a w szczególności czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie będzie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania wtedy, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Łodzi II SAB/Łd 2/12, , Lex 1139147). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż od momentu wniesienia przez Miasto K. odwołania tj. 30 maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, poza zawiadomieniem o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydanym po 3 miesiącach od jego złożenia , do stycznia 2015 r. nie podejmował żadnych czynności, mimo kierowania przez skarżącego pism o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pierwsze i zarazem ostatnie pismo, to notatka urzędowa z 12 stycznia 2015 r. o wynikach przeprowadzonych w dniach 7 stycznia do 12 stycznia 2015 r. poszukiwaniach akt archiwalnych. Z powyższego wynika, że skarga na przewlekłe postępowanie jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, nie wywiązał się nawet z terminu wskazanego przez siebie do załatwienia sprawy. Organ w okresie od 30 maja 2014 r. do 7 stycznia 205 r. nie podejmował aktywności w sprawie i nie informował stron o przyczynach zaniechania aktywności i przewidywalnym terminie załatwienia sprawy, poza jednym pismem z z 5 września 2014 r. Czynności w szczególności związane z przeglądaniem akt archiwalnych były podjęte ze znacznym opóźnieniem i po upływie terminu do załatwienia sprawy. Termin 2 miesięczny do załatwienia sprawy, o jakim mowa w 35 § 2 K.p.a. mieści w sobie kryterium skomplikowania sprawy. Organ przy tym nie wykazał aby istniały podstawy do zastosowania art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że do terminów określonych w przepisach do załatwienia sprawy nie wylicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie jest przyczyną niezależną od organu przyczyna związana z koniecznością przeglądania dużej liczby akt. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku Miasta W., organ ostatecznie dokonał czynności sprawdzających a następnie wydał decyzję merytoryczną, choć ze znacznym opóźnieniem. Należy zgodzić się z organem, że sprawa jest skomplikowania, wymagała analizy archiwalnych akt, co nie pozwala na stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa. Sąd uznał jednocześnie, że z tych powodów brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny. Jednocześnie wobec wydania, po wpłynięciu skargi aktu administracyjnego brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, co w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie albowiem wobec wydania aktu postępowanie w tym zakresie stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.