IV SAB/Wa 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego W. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...] uznając, że nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 stycznia 2015 r. J.R., M.R., A.R., R.Z., K.P., E.S., B.Z., K.K., M.Z., S.Z., W.B. i K.K. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r. skarga J.R., M.R., A.R., R.Z., K.P., E.S., B.Z., K.K., M.Z., S.Z., K.K. zostały prawomocnie odrzucone (postanowienie k 32 akt. sąd.). Pozostała do rozpoznania skarga W.B., dalej "skarżącego", który wniósł o: 1. wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt; 2. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. O wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej 4. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 -3 w zw. z art. 37 § 1, 36 § 1 , 6 i 7 , 6, 7, 8, 12 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie pomimo, iż strona skarżąca wielokrotnie wzywała do przyspieszenia rozpoznania sprawy. Wskazał na niepowiadomienie stron postępowania o podejmowanych czynnościach procesowych jak również o tym kiedy sprawa będzie rozpoznana, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady praworządności i pominięcie słusznego interesu strony, co podważa zaufanie obywatela do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niewydanie decyzji wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy, konieczności kwerendy i analizy wielu tomów archiwalnych akt administracyjnych, konieczności wnikliwej analizy tych dokumentów (71 tomów akt). Przeszkodą do wydania decyzji w terminie jest obszerność i chaotyczność archiwalnej dokumentacji a także ilość spraw, które są przedmiotem rozstrzygnięcia organu (400). Stwierdził, że obecnie organ dokonuje weryfikacji projektu decyzji. W toku postępowania sądowego, przy piśmie z 26 sierpnia 2015 r., organ przedłożył postanowienie z [...] lutego 2015 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu do czasu rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania S.B. od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz K. z Z. w kwocie 51. 348,29 zł za nieruchomość oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 11.151 m. kw wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...]. Zdaniem organu kwestia będąca przedmiotem tego rozstrzygnięcia stanowi zagadnienie wstępne, które pozwoli Ministrowi na dokonanie w odniesieniu do orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1952 r. właściwej oceny wszystkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem oceny organu w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego bezczynności jest niewydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji w przedmiocie rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela 1 kat. [...] o pow. 10802 m. kw. W B. (KW [...]), wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...]. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Także w przypadku przewlekłego postępowania administracyjnego nie ma znaczenia fakt z jakich powodów akt nie został podjęty a w szczególności czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. cos tanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż od momentu wniesienia przez Miasto K. odwołania tj. [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, poza zawiadomieniem z 5 września 2014 r. o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydanym po 3 miesiącach od jego złożenia, do stycznia 2015 r. nie podejmował żadnych istotnych czynności, mimo kierowania przez skarżącego pism o przyspieszenie rozpoznania sprawy a nadto do chwili obecnej nie wydał merytorycznej decyzji. Pierwsze pismo, poza ww. zawiadomieniem, to notatka urzędowa z 12 stycznia 2015 r. o wynikach przeprowadzonych w dniach 7 stycznia do 12 stycznia 2015 r. poszukiwaniach akt archiwalnych. Drugie, to postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z dnia [...] lutego 2015 r. Co prawda postanowienie o zawieszeniu postępowania jest ostateczne, to jednak w ocenie Sądu jego wydanie nie było uzasadnione. Organ uznał, że zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania S.B. od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz K.B. w kwocie 51 348,29 zł za parcelę [...] o pow. 11 151 m.kw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania organ wskazał, że nie zostało w całości rozpoznane odwołanie od orzeczenia z [...] listopada 1951 r., którego adresatem była K.B. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym które wyłoniło się w toku postępowania, które dotyczy istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii o ile do jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd, jest zagadnieniem samoistnym (może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed sądem lub organem, ma charakter otwarty tzn. nie było przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia (por. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego Robert Kędziora, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 489). W ocenie Sądu rozpoznanie przez Wojewodę [...] odwołania S.B. od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. o przyznaniu odszkodowania nie jest prejudykatem do rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia PWRN w [...] z dnia [...] maja 1952 r. o przyznaniu odszkodowania. Oceniając przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a. organ ma wyłącznie obowiązek ustalenia czy kwestionowany akt obarczony jest jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Kwestia rozpoznania odwołania od innej decyzji administracyjnej zmierza natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie zwyczajnym. Nie zachodzi więc żadna zależność pomiędzy postępowaniem zwyczajnym a nieważnościowym, gdyż inne są przesłanki orzekania. W związku z tym brak było w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstaw do zawieszania postępowania z urzędu. Z powyższego wynika, że skarga jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, nie wywiązał się nawet z terminu wskazanego przez siebie do załatwienia sprawy. Organ w okresie od 30 maja 2014 r. do 7 stycznia 205 r. nie podejmował aktywności w sprawie i nie informował stron o przyczynach zaniechania aktywności i przewidywalnym terminie załatwienia sprawy, poza jednym pismem z 5 września 2014 r. Czynności w szczególności związane z przeglądaniem akt archiwalnych były podjęte ze znacznym opóźnieniem i po upływie terminu do załatwienia sprawy. Termin 2 miesięczny do załatwienia sprawy, o jakim mowa w 35 § 2 K.p.a. mieści w sobie kryterium skomplikowania sprawy. Organ przy tym nie wykazał aby istniały podstawy do zastosowania art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że do terminów określonych w przepisach do załatwienia sprawy nie wylicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie jest przyczyną niezależną od organu przyczyna związana z koniecznością przeglądania dużej liczby akt. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość a nie bezczynność, która nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku Miasta K. co prawda organ nie wydał rozstrzygnięcia i wadliwie zawiesił postępowanie to jednak generalnie przeprowadzał czynności sprawdzające, gromadził dowody, choć przebieg podejmowanych czynności nie znajdował na bieżąco odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy zgodzić się z organem, że sprawa jest skomplikowania, wymagała analizy archiwalnych akt, co nie pozwala na stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa. Sąd uznał jednocześnie, że z tych powodów brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.