IV SAB/Wa 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2011 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca spółka P. S.A. wystąpiła do RDOŚ w [...] z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na wykonywaniu prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki [...] na własnej działce na lewym brzegu. Wniosek ten został uzupełniony w dniu 12 maja 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ w [...] nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Dolina Środkowej [...] oraz [...] Dolina [...], sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na ww. obszary Natura 2000 określając szczegółowy zakres raportu. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienia RDOŚ w [...] w części dotyczącej zakresu raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określił zakres raportu. W dniu 29 grudnia 2011 r. złożony został raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. RDOŚ wezwał skarżącą do uzupełnienia przedłożonego raportu o wskazane w piśmie informacje, zawiadamiając jednocześnie, że brak uzupełnienia raportu skutkować będzie pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania. Skarżąca przedłożyła żądane wyjaśnienia i uzupełnienie raportu w zakreślonym przez organ terminie. W okresie od dnia 28 lutego 2012 r. do dnia 2 kwietnia 2012 r. trwały tzw. konsultacje społeczne, a w dniu 22 maja 2012 r. skarżąca Spółka odniosła się do uwag społeczeństwa. RDOŚ w [...] pomimo skompletowania żądanych dokumentów nie wydał postanowienia i nie zakończył przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. natomiast zawiadomił, że z uwagi na przewidywane "spotkanie z przedstawicielami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska", w związku z omówieniem kwestii związanych z uzgodnieniem warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wyznacza termin zakończenia sprawy na dzień 31 lipca 2012 r. Kolejnym pismem z dnia 30 lipca 2012 r. organ ponowienie wskazał, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia 30 września 2012 r. podnosząc, że jednym z powodów niedotrzymania ustawowego terminu rozpoznania sprawy (45 dni od daty otrzymania raportu) jest "przewidywane kolejne spotkanie z przedstawicielami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska" w ww materii. Równocześnie jednak organ, zważywszy na wyznaczenie terminu na uzupełnienie raportu do dnia 31 lipca 2013 r. wskazał, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia 31 sierpnia 2013 r. Powyższy termin na uzupełnienie i złożenie uzupełnionego raportu został na wniosek skarżącej spółki przedłużony do dnia 31 sierpnia 2013 r. i w konsekwencji organ wskazał, że zakończy postępowanie do dnia 30 września 2013 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. skarżąca wykonała zobowiązanie organu i przedstawiła: 1. Raport o oddziaływaniu na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 Dolina Środkowej [...] [...] oraz [...] Dolina [...] [...], w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na płycie CD; 2. Zaktualizowany w zakresie stref poboru operat wodnoprawny; 3. "Opinię w sprawie skutków wstrzymania poboru kruszywa z [...] (km 528-km 503) w rejonie L. – B."; 4. Pismo RZGW z dnia 22 stycznia 2013 r. wskazujące na konieczność udrażniania całego koryta [...] w granicach określonych w opinii Politechniki [...] strefami S-1, S-2 i S- 3; 5. Wyjaśnienie nt. stref poboru wskazanych w "Opinii w sprawie skutków wstrzymania poboru kruszywa z [...] (km 528-km 530) w rejonie L. – B." i wyznaczonych przez RZ- GW w piśmie [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 6. Opinię ornitologiczną wyspy na [...] w miejscowościach L. i J. Następnie pismem z dnia ww. operat został uzupełniony o załącznik części graficznej, który omyłkowo nie został dołączony. Pismem z dnia 11 października 2013 r. RDOŚ w [...] ponownie przedłużył termin rozpoznania sprawy wskazując jako przyczynę "postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia prawidłowości trybu w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie", przy czym ww postanowienie nie dotyczyło niniejszego postępowania, jak też P. S.A. nie była stroną tego postanowienia. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. RDOŚ poinformował, że postępowanie prowadzone będzie w trybie art. 98 ooś. Równocześnie pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia raportu o wskazany w piśmie zakres. Skarżąca przedłożyła uzupełniony i skorygowany raport w dniu 13 stycznia 2014 roku, termin na wydanie postanowienia upłynął w dniu 28 lutego 2014 r. Pomimo upływu ww. terminu organ nie wydał postanowienia, jak też nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki i o nowym terminie rozpoznania sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżąca w dniu 6 marca 2014 r. złożyła zażalenie do GDOŚ na niezałatwienie sprawy w terminie przez RDOŚ w [...]. Zażalenie nie zostało do dnia wniesienia skargi rozpoznane. Pismem z dnia dnia 15 kwietnia 2014 r. skarżąca spółka P. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu wnosząc o: 1. Zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - postanowienia kończącego w I instancji postępowanie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. 2. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. Zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto mając na uwadze art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. bądź w innych ustawach, jak w niniejszej sprawie przewidzianym art. 98 ust. 7 ustawy ooś i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do Sądu – 15 kwietnia 2014 r.), jak i na dzień rozpoznania sprawy przed tut. Sądem w dniu 14 września 2016 roku, wniosek skarżącej spółki P. S.A. wniesiony do organu w dniu [...] marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie został załatwiony w ustawowym terminie -zgodnie z art. 98 ust. 7 ooś RDOŚ winien wydać postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 cyt. przepisu). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11.12.2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Zgodnie z art. 98 ust. 7 ustawy ooś RDOŚ winien wydać postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu tj. do dnia 13 lutego 2012 r., a z uwagi na fakt, że skarżąca przedłożyła na żądanie organu uzupełniony i skorygowany raport w dniu 13 stycznia 2014 roku, termin na wydanie postanowienia upłynął w dniu 28 lutego 2014 r., czego organ nie uczynił do dnia rozpoznania sprawy przed tut. Sądem. Tryb postępowania, jak też konieczność sporządzenia raportu oraz jego zakres wynikały już z uprzednio wydanego postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. oraz postanowienia GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., i skarżąca Spółka taki raport przygotowała i przedłożyła organowi. Organ natomiast posiadając kompletną dokumentację do rozpoznania przedmiotowego wniosku, przedłużał postępowanie pomimo, że zakres uzupełnienia raportu żądany przez RDOŚ wykraczał poza zakres nałożony postanowieniem GDOŚ. Niezależnie jednak od powyższego z wszelkich dodatkowych obowiązków nałożonych przez organ I instancji skarżąca spółka w pełni terminowo się wywiązywała. Pomimo braku jakichkolwiek przeszkód natury formalnej RDOŚ w [...] nie wydał postanowienia i nie zakończył przedmiotowego postępowania. Podkreślić należy, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Biorąc pod uwagę powyższe oraz z uwagi na zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, zasadnym jest orzeczenie o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności podstawowych zasad wynikających z art. 8 i art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Nie może stanowić usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie wniesiony wniosek nie został rozpatrzony z uwagi na rodzaj postępowania, które należy do spraw skomplikowanych i wielowątkowych. W ocenie organu wyjaśnienia wymagała kwestia możliwości wydania uzgodnienia warunków realizacji inwestycji i związany z tym brak uzasadnienia dla dalszego procedowania sprawy, rzetelności badań prowadzonych na potrzeby sporządzenia raportu, a tym samym wiarygodności podanych w nim informacji oraz zasadności uznania żądania Stowarzyszenia L. o dopuszczenie do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Powyższe miało stanowić usprawiedliwienie dla długotrwałego procedowania w sprawie. Zdaniem Sądu jednak powołane okoliczności w żaden sposób nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, gdyż organ winien tak organizować swoją pracę aby bez zbędnej zwłoki mógł podejmować rozstrzygnięcia. Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność RDOŚ w [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim na uwadze mieć należy fakt, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany przez ponad pięć lat od daty jego wpływu, w sytuacji, kiedy przepis jednoznacznie stanowi, iż w sprawie przedmiotowej organ winien jest wydać rozstrzygnięcie w terminie 45 dni. W badanej sprawie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku, pomimo wyznaczania kolejnych terminów zakończenia postępowania tj. na dzień 31 lipca 2012 r.; na dzień 30 września 2012 r., dnia 31 sierpnia 2013 r., żądając również uzupełnienia raportu, kolejnym pismem z dnia 11 października 2013 r. ponownie organ przedłożył termin rozpoznania sprawy, wskazując jako przyczynę "postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia prawidłowości trybu w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie". Wskazać przy tym należy, iż postanowienie mające usprawiedliwiać bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki nie dotyczyło niniejszego postępowania, jak też P. S.A. nie była stroną tego postanowienia. Skarżąca ostatecznie przedłożyła uzupełniony i skorygowany raport w dniu 13 stycznia 2014 roku a zatem termin na wydanie wnioskowanego postanowienia jak wyżej wskazano upłynął w dniu 28 lutego 2014 r. Pomimo upływu ww. terminu organ nie wydał postanowienia, nie zawiadomił skarżącej spółki o przyczynach zwłoki i o nowym terminie rozpoznania sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. jak i do dnia wyrokowania nie podjął żadnych działań. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzekać o obowiązku wydania aktu w określonym terminie i w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że termin jednego miesiąca jest całkowicie zasadny. Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność RDOŚ w [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim na uwadze mieć należy, że przedmiotowy wniosek pozostaje bez rozpoznania przez ponad pięć lat a organ poza wyżej powołanymi pismami o wyznaczeniu kolejnego terminu rozpoznania wniosku nie podjął żadnych merytorycznych działań. Jednocześnie Sąd stwierdza, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to w opisanym powyżej stanie rzeczy należało wymierzyć organowi grzywnę w określonej wyrokiem wysokości. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia do Sądu przedmiotowej skargi, Sąd nie skierował jej do rozpoznania w trybie uproszczonym. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze art. 200 p.p.s.a.