IV SAB/Wa 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o działaniach lobbingowych w procesie stanowienia prawa postanawia odrzucić skargę. J. S. w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia polegająca na niedokonaniu czynności materialno-technicznej polegającej na wykonaniu obowiązku określonego w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (dalej również: ustawa lub ustawa lobbingowa). Skarżący zarzucił, że w sprawie dotyczącej jego interesu organ administracji zaniechał publicznego udokumentowania – w sposób określony w art. 18 ust. 2 ustawy – wystąpienia dokonanego przez stronę w ramach prawa przewidzianego w art. 14 ust. 1 ustawy. J. S. wniósł o zobowiązanie Ministra do wykonania obowiązku opublikowania informacji na temat wystąpienia skarżącego w 2012 r., zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Jak wywiódł skarżący w uzasadnieniu skargi, nieopublikowana przez organ administracji informacja dotyczy spotkania z pracownikami resortu zdrowia, które miało miejsce w lutym 2012 r., a dotyczyło zmian w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii w zakresie umożliwienia korzystania z medycznej konopi w ramach prawa do ochrony zdrowia. J. S. stwierdził, że organ nie opublikował informacji o rzeczonym spotkaniu w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z at. 16 ustawy, ani nie ujął go w rocznej informacji sporządzonej na podstawie art. 18 ustawy. W ocenie skarżącego, skoro kierownik urzędu (w przedmiotowej sprawie: Dyrektor Biura Generalnego Ministerstwa Zdrowia) ma obowiązek publikować w Biuletynie Informacji Publicznej informacje na temat działań podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, co wynika z art. 18 ustawy, a z kolei podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać ją w siedzibie urzędu, z czym związany jest obowiązek informacyjny po stronie organu, to ma on prawo żądać od Ministra Zdrowia, aby kierownik urzędu obsługującego ten organ dopilnował obowiązku publicznego udokumentowania jego działań zmierzających do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Jak skarżący stwierdził, organ pozostaje w bezczynności względem jego interesu, wynikającego z art. 14 ustawy, którego gwarancją jest właśnie określony w art. 18 ustawy obowiązek informacyjny. J. S. wywiódł także, że celem ustawy lobbingowej jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a zarazem stworzenie prawnych gwarancji dla podmiotów zawodowo reprezentujących w procesie stanowienia prawa określone interesy. Zarówno prawo do wykonywania działalności w siedzibie urzędu, jak i obowiązek organu – umożliwienia korzystania z tego prawa (art. 14 ust. 1 i 2 ) oraz publicznego udokumentowania działań – służy możliwości wywierania wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub pkt 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Ustalając zakres właściwości sądów administracyjnych w przypadku zaniechań organów administracyjnych, należy zatem skonstatować, że: 1) sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) poza wymienionymi prawnymi formami działania administracji publicznej, dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu administracji lub przewlekłości postpowania może wynikać z przepisów szczególnych. J. S. wywodzi, że zaniechanie Ministra Zdrowia polega na niepodjęciu czynności materialno-technicznej polegającej opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o spotkaniu skarżącego z pracownikami Ministerstwa Zdrowia w sprawie oczekiwanych przez niego zmian w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. W tej sytuacji, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy czynność, której podjęcia skarżący oczekuje (opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o jego spotkaniu z pracownikami Ministerstwa Zdrowia lub uzupełnienie informacji opublikowanej w oparciu o przepisy ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa), jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31-32, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06. Niepublikowane, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474). Władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego. Warszawa 2006 r. nr 2 (5), s. 15). Przymiot indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oznacza natomiast, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Z kolei kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 33). Skarżący wywodzi swoje uprawnienie do żądania od Ministra Zdrowia opublikowania informacji (lub uzupełnienia opublikowanej informacji) z art. 14 ust. 1 w związku z art. 16 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414 ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa lub ustawa lobbingowa. Skoro Dyrektor Biura Generalnego Ministerstwa Zdrowia ma obowiązek publikować w Biuletynie Informacji Publicznej informacje na temat działań podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową (art. 18 ustawy lobbingowej), a z kolei podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać ją w siedzibie Ministerstwa (art. 14 ust. 1 ustawy lobbingowej), z czym związany jest obowiązek informacyjny po stronie organu, to - w przekonaniu skarżącego – ma on prawo żądać od Ministra Zdrowia, aby kierownik urzędu obsługującego ten organ dopilnował obowiązku publicznego udokumentowania działań strony zmierzających do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Stanowisko skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy lobbingowej określa ona zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, formy kontroli zawodowej działalności lobbingowej oraz zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Zasady wykonywania działalności lobbingowej określone zostały w rozdziale 3 przedmiotowej ustawy. Zakładają one m.in., że podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej (art. 14 ust. 1). Z kolei przepisy rozdziału 4 ustawy lobbingowej, dotyczącego kontroli zawodowej działalności lobbingowej, określają m.in. obowiązki organów władzy publicznej oraz kierowników obsługujących je urzędów o charakterze informacyjno-sprawozdawczym. I tak art. 16 ust. 1 ustawy zobowiązuje organy władzy publicznej do niezwłocznego udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia. Z kolei art. 17 ustawy zobowiązuje właściwy organy władzy publicznej, w przypadku stwierdzenia, że czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej są wykonywane przez podmiot niewpisany do rejestru, do niezwłocznego poinformowania o tym na piśmie ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Powoływany z kolei przez skarżącego, jako podstawa podjęcia zaniechanej przez Ministra Zdrowia czynności, art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej opracowują raz w roku, do końca lutego, informację o działaniach podejmowanych wobec tych organów w roku poprzednim przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy lobbingowej, określają zakres informacji rocznej, o której mowa w ust. 1 oaz obowiązek jej niezwłocznego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej. Wykładnia powołanych przepisów, dokonana z uwzględnieniem celu zawartych w nich norm prawnych, pełnionej przez nie funkcji, a także umiejscowienia tych przepisów w systematyce ustawy lobbingowej, prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane przez organy władzy publicznej w ramach realizacji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową nie ma charakteru indywidualnego. Czynności te nie są bowiem skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Wynikający z powołanych przepisów obowiązek informacyjny ma ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności powoływany przez skarżącego art. 14 ust. 1 ustawy lobbingowej, nie statuuje takiego uprawnienia. W konsekwencji, czynności podejmowanych w rzeczonym zakresie przez organy władzy publicznej nie można także określić jako władcze. Owszem, uprawnienie osoby prowadzącej zawodową działalność lobbingową wynika z art. 14 ust. 1 ustawy lobbingowej. Polega ono na możliwości prowadzenia tej działalności także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej. Wbrew przekonaniu skarżącego, z uprawniania tego nie wynika jednak prawo podmiotu prowadzącego taką działalność, do żądania opublikowania informacji o niej w Biuletynie Informacji Publicznej. Obowiązki sprawozdawczo-informacyjne organów władzy publicznej wynikające z przepisów działu 4 ustawy lobbingowej, służą zapewnieniu kontroli zawodowej działalności lobbingowej; uczciwości i transparentności tej działalności. Chociaż zobowiązują one organy władzy publicznej (w tym organy administracji) do opublikowania informacji dotyczących działalności podejmowanej wobec nich przez konkretne podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową, ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia (art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 1), to nie kreują one po stronie tych podmiotów uprawnienia do żądania zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o podejmowanych przez nie działaniach. Nie taki jest bowiem cel tych regulacji. Ogólny i niewładczy charakter działań podejmowanych w oparciu o art. 16 i 18 ustawy lobbingowej przesądza także o tym, że nie są one decyzją administracyjną, rozumianą jako wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26). Działania te nie są oczywiście podejmowane również w formie postanowienia, które jest drugą - obok decyzji - procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, różniącą się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne (postanowienia) oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa łączą: władczy i indywidualny charakter oraz ścisły ale swoisty dla każdej z wymienionych form działania administracji związek z przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Brak tych właściwości dyskwalifikuje czynności wykonywane na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy lobbingowej, jako podlegające kontroli sądu administracyjnego. Dokonując prawnej kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, należy nadmienić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie rozgraniczenie prawnych form działania administracji publicznej na decyzje (postanowienia) oraz inne akty i czynności przeprowadza się w oparciu o kryterium oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki..., op. cit. , s. 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474). Decyzja administracyjna (postanowienie) jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniami wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki. Z kolei czynności są działaniami faktycznymi, które określane są w doktrynie czynnościami materialno-technicznymi. Ani w art. 16, ani w art. 18 ustawy lobbingowej ustawodawca nie zastosował formy czasownikowej typu: "przyznaje", "zezwala", "odmawia", "cofa" właściwej oświadczeniom woli, ani określenia typu: "stwierdza", "uznaje" właściwego oświadczeniom wiedzy. Użycie sformułowania "są zobowiązane (...) udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej" (art. 16 ust. 1), czy "podlega niezwłocznie udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej" (art. 18 ust. 3) wskazuje, że realizacja obowiązku wynikającego z tego przepisu przybierać będzie formę szeregu technicznych czynności, związanych z gromadzeniem, porządkowaniem i systematyzowaniem wymaganych informacji oraz przeniesieniem ich na nośniki elektroniczne i umieszczeniem na serwerze Biuletynu Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny, nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu i następuje ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy władzy publicznej w art. 16 i 18 ustawy lobbingowej i obejmuje całodobowy oraz nieprzerwany dostęp do wskazanych w tych przepisach informacji. Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, jej uzupełnienia, zmiany, czy usunięcia. Kognicja sądu administracyjnego w sprawie objętej skargę J. S. nie wynika również z przepisów szczególnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.