IV SAB/Wa 125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych opłat za nadzór weterynaryjny 1. stwierdza bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 roku o zwrot nienależnie pobranych opłat za nadzór weterynaryjny; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. do rozpoznania wniosku wymienionego w punkcie 1 w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. w latach 2007 - 2013 pobierał opłaty za nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów organizowanymi przez Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący"). W dniu 28 lutego 2013 r. skarżący wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w której zarzucił Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii uchybienia polegające na nieprawidłowo sprawowanym nadzorze nad wystawami kotów organizowanymi przez skarżącego w latach 2007-2013 oraz nieprawidłowo naliczanymi opłatami za nadzór weterynaryjny na tych wystawach. W sprawozdaniu z [...] marca 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Weterynaryjny wskazał, że [...] marca 2015 r. przeprowadził kontrolę Powiatowego Lekarza Weterynarii. W wyniku kontroli ustalił m.in., iż opłaty za nadzór naliczane były niewłaściwie tzn. opłata za godzinę nadzoru pomnożona była przez liczbę urzędowych lekarzy weterynarii co jest niezgodne z zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz.15, ze zm.) Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z [...] marca 2013 r. nr [...] uznał ww. skargę w całości za zasadną. W dniu 22 marca 2013 r. skarżący skierował kolejne pismo do Powiatowego Lekarza Weterynarii w którym podniósł, że przekazane sprawozdania z nadzoru, nie tylko nie spełniają wymogów formalnych ale również zawierają nieścisłości i nieprawdziwe dane co do faktycznego nadzoru sprawowanego przez lekarzy weterynarzy (m.in. co do ilości godzin). Skarżący zwrócił się także o wyjaśnienie, jakie kryteria decydują o liczbie wyznaczonych lekarzy do nadzoru danej wystawy kotów. Ponadto wskazał, że istnieje potrzeba interpretacji przepisów w zakresie ustalania opłaty za nadzór tj. czy organizator płaci za godzinę nadzoru niezależnie od liczby wyznaczonych lekarzy przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, czy za każdego wyznaczonego lekarza nadzorującego. Podał, że o interpretację powyższych przepisów zwróci się do organu wyższego rzędu. Pismem z 19 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł o korektę rachunków za wystawę, która odbyła się [...]-[...] stycznia 2013 r. w Hali Sportowej w W. przy ul. W. W odpowiedzi na pismo z 22 marca 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przy piśmie z 23 kwietnia 2013 r., w ramach dostępu do informacji publicznej przekazał informacje o opłatach pobieranych w okresie 2007-2013 od innych Stowarzyszeń organizujących wystawy kotów. Ponadto wskazał, że kryteria wyznaczania lekarzy weterynarii do wykonywania czynności urzędowych – nadzoru nad wystawami, pokazami i konkursami zwierząt są określone w art. 16 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 33, poz. 287 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 178, poz. 1837). Skarżący pismem z 14 maja 2013 r., powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii [...] marca 2013 r., zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o dokonanie korekty rachunków i zwrotu opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami organizowanymi w latach 2007-2013. Pismem z [...] maja 2013 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. poinformował skarżącego, że wykładnia przepisów dotyczących opłat za sprawowanie nadzoru nad wystawami/pokazami zwierząt prezentowana przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii różni się od wykładni zaprezentowanej w opinii prawnej, stosowanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii wystąpił go Głównego Lekarza Weterynarii o rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych w tej sprawie. Ponadto wskazał, że w jego ocenie, na podstawie przepisów rozporządzenia. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, stawkę godzinową mnoży się przez ilość godzin nadzoru i liczbę lekarzy wyznaczonych do wykonania tej czynności. Stanowisko takie można wywieść z porównania przepisów dotyczących wysokości opłat pobieranych za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną z przepisami dotyczącymi wysokości wynagrodzenia za wykonywanie tych czynności przez lekarzy wyznaczonych. Następnie w piśmie z 26 sierpnia 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. poinformował skarżącego, że otrzymane od Głównego Lekarza Weterynarii stanowisko w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłaty za czynności sprawowania przez Inspekcję Weterynaryjną nadzoru nad wystawami zwierząt jest zbieżne z opinią Powiatowego Lekarza Weterynarii przedstawioną w piśmie z 28 maja 2013 r. Jednocześnie wezwał skarżącego do zapłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami tytułem należnej opłaty za nadzór weterynaryjny nad [...] Wystawą Kotów [...], która odbyła się w dniach [...]-[...] stycznia 2013 r. Skarżący w piśmie z 15 października 2013 r. skierowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii podniósł, że nie otrzymał odpowiedzi na zastrzeżenia wskazane w piśmie z 22 marca 2013 r. W ocenie skarżącego z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi na ww. pismo organ naruszył art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżący w dniu 3 czerwca 2014 r. wezwał Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie pobierania opłat oraz do naprawy dokonanych naruszeń poprzez zwrot kwoty [...] zł z tytułu nieprawidłowo naliczonych i pobranych opłat za nadzór. Szczegółowe rozliczenie było przedstawione w załączniku do pisma wraz z opisem rachunków, których wezwanie dotyczy. W odpowiedzi Powiatowy Lekarz Weterynarii uznał, że brak jest podstaw do wezwania organu w trybie art 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a opłaty zostały w łatach 2007- 2013 naliczone i pobrane. Zwrócił także uwagę, że w okresie 14 dni przed wniesieniem pisma skarżącego organ nie wydał ani aktu ani nie wykonał czynności i odmówił zwrotu nienależnie naliczonych i pobranych opłat. Pismem z 14 lipca 2014 r. skarżący wezwał Powiatowego Lekarza Weterynarii do zwrotu w całości, tj. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi nienależnie pobranego świadczenia publicznego, jakim jest nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów w okresie 2007-2013. Skarżący pismem z 21 lipca 2014 r. złożył skargę na czynność Powiatowego Lekarza Weterynarii określoną art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., polegającą na naruszeniu prawa w zakresie pobierania opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów w okresie 2007-2013 poprzez naruszenie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej oraz naruszeniu art.61a w zw. z art.61 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na: nie wydaniu postanowienia o ustaleniu opłat za nadzór oraz naruszeniu art. 6 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie i z naruszeniem przepisów prawa jak również art.9 k.p.a. poprzez nie udzielanie skarżącemu stosownych informacji i pouczeń co do przebiegu czynności administracyjnych oraz środków zaskarżania tych czynności. Wskazując na powyższe wniósł o orzeczenie: - że Powiatowy Lekarz Weterynarii naruszył w rażący sposób prawo, poprzez ustalanie opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów w okresie 2007-2013, nie wydając w tym zakresie stosownego postanowienia lub decyzji; - że Powiatowy Lekarz Weterynarii naruszył w rażący sposób prawo, poprzez nie informowanie w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, którego mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw poprzez nie dostarczanie przed ustaleniem opłaty sprawozdań lekarzy weterynarii do wcześniejszej akceptacji skarżącego, który to obowiązek wynikał z umowy jaką Powiatowy Lekarz Weterynarii zawarł z lekarzami wykonującymi nadzór jak również nie przekazywania wyjaśnień i wskazówek co do środków odwoławczych jakie przysługują co do czynności ustalających opłaty za nadzór. - zastosowanie środka w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności polegających na niewłaściwym pobieraniu opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów w okresie 2007-2013 a mianowicie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych kwot w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] czerwca 2014 roku. Zdaniem skarżącego Powiatowy Lekarz Weterynarii: nieprawidłowo naliczał opłaty za nadzór, sporządzane w toku czynności były nieprawidłowe, uniemożliwiano skarżącemu udział w czynnościach sprawdzających sposób naliczania opłat. Podniósł także, że organ w całym okresie objętym skargą nie wydawał ani decyzji, ani postanowień w zakresie ustalania opłat jak również nie określił w aktach administracyjnych sposobu ustalania takich opłat co stanowi istotne naruszenie zasad działania organu. W tych okolicznościach sam fakt pobierania opłat bez aktów określających zasady ich pobierania oraz sposobu ich naliczania jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zaznaczył, że w toku postępowania różne organy administracji przedstawiały różną interpretacje przepisów rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszej skargi i dopiero interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określiła właściwy tryb postępowania i interpretację przepisów jakie mają zastosowanie w tych okolicznościach. Wezwanie do zaprzestania naruszeń skierowane prze skarżącego zostało wysłane przed upływem 14 dni od otrzymania interpretacji Ministra a więc od tego momentu tak naprawdę należy liczyć termin na złożenie wezwania do zaprzestania naruszeń albowiem dopiero w tym momencie potwierdzono fakt wiedzy skarżącego o naruszeniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przepisów i nieprawidłowo wykonanych czynności. Podał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za nadzór, godzina nadzoru mnożona była przez liczbę urzędowych lekarzy weterynarii, którzy pełnili nadzór, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywanych przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, a nieprawidłowe pobieranie opłat za nadzór potwierdziła kontrola w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w W., przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] marca 2013 r. Wykładni ostatecznej przepisów w zakresie pobierania opłat za nadzór weterynaryjny dokonał także organ do tego uprawniony, jakim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który stwierdził, że zgodnie z ww. rozporządzeniem, opłata powinna być pobierana w wysokości 45.50 zł. za godzinę sprawowanego nadzoru, bez względu na liczbę lekarzy weterynarii wyznaczonych do jego nadzoru. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. wniósł o jej oddalenie. Skarga z 21 lipca 2014 r. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1670/14 jako skarga na Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w przedmiocie naliczania opłat za nadzór weterynaryjny. W dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w zakresie zwrotu nienależnie pobranych opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami kotów w okresie 2007-2013. Wskazał także, że pismo z 15 października 2013 r. należy potraktować jako wezwanie do zajęcia stanowiska w zakresie zwrotu nienależnie pobranej opłaty, o czym świadczy ostatni akapit tego pisma. W związku z ww. doprecyzowaniem skargi, skarga z 21 lipca 2014 r. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym w Warszawie pod nową sygn. akt IV SAB/Wa 125/15 jako skarga na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych opłat za nadzór weterynaryjny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 maja 2015 r. skarżący wskazał, że pisma procesowe składane w toku sprawy należy traktować w kontekście przepisów Ordynacji podatkowej, jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty i że w związku z tym, że decyzja w tym przedmiocie nie zapadła wnosi o uwzględnienie skargi. Powiatowy Lekarz Weterynarii podał, że odpowiednie zastosowanie w sprawie opłat weterynaryjnych w zgodzie z ustawą o finansach publicznych mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej, tym nie mniej w pozostałym zakresie stosuje się przepisy k.p.a., który wymaga złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Podniósł, że ze względu na upływ terminu, przedawnienie i odsetki, nie można pism skarżącego kwalifikować jako wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja bezczynności. Opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.). W odniesieniu do opłat za czynności inspekcji weterynaryjnej ustawodawca zdecydował się więc na "mieszany" reżim prawny. Postępowanie toczy się bowiem na podstawie przepisów k.p.a., jednocześnie jednak zastosowanie znajdują instytucje przewidziane w dziale III Ordynacji podatkowej. Chodzi m.in. o sposób powstania zobowiązania, terminy płatności, zaległości, odsetki, sposób wygaśnięcia zobowiązania, kwestie związane z przedawnieniem i nadpłatą, a także tryb korygowania złożonych deklaracji. W przypadku kwestionowania przez stronę wysokości obciążających ją opłat, organ – mając na uwadze ogólne zasady postępowania zawarte w k.p.a., a w szczególności zasady praworządności - winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności objętych prowadzonym postępowaniem, a zatem - w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu - wyjaśnić wszystko, co miało wpływ na wysokość opłat, które następnie powinien ustalić w drodze decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wielokrotnie przedstawiał Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii swoje zastrzeżenia co do sposobu naliczania opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami organizowanymi w latach 2007-2013. Zastrzeżenia te wskazywał m.in. w piśmie z 22 marca 2013 r jak i w piśmie z 14 maja 2013 r. Podkreślić należy, że w piśmie z 14 maja 2013 r., powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii [...] marca 2013 r., skarżący wprost zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o dokonanie korekty rachunków i zwrotu opłat za nadzór weterynaryjny. Pomimo składania powyższych pism organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej w zakresie zwrotu bądź odmowy zwrotu nadpłaty za przeprowadzenie nadzoru weterynaryjnego w latach 2007-2013. Stronie zatem, po wyczerpaniu trybu o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przysługiwało prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu ww. zakresie. Zwrócić należy uwagę, że w piśmie z 15 października 2013 r., skierowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii, skarżący podniósł, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z 22 marca 2013 r. oraz przedstawione zastrzeżenia. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, uznać należy, że organ naruszył art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu pomimo, iż powyższe pismo nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia nie oznacza, że pismo to nie stanowiło zażalenia o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika bowiem, ze skarżący zarzuca organowi brak odpowiedzi na kierowane przez niego zastrzeżenia dotyczące ustalenia wysokości opłat za nadzór weterynaryjny. Powoływane pismo z 22 marca 2013 r było natomiast jednym z wielu pism kierowanych do organu w zakresie tych zastrzeżeń. Ponadto skarżący powołał się na treść art. 35 k.p.a. Nieuznanie pisma z 22 marca 2013 r. jako zażalenia z art. 37 k.p.a. tylko dlatego, że w nagłówku tego pisma widnieje Powiatowy Lekarz Weterynarii a nie organ wyższego stopnia, byłoby wyrazem skrajnego formalizmu, zamykającego skarżącemu drogę do sądu, który to formalizm stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wypowiedzianą w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zdaniem Sądu Powiatowy Lekarz Weterynarii miał obowiązek przekazać ww. pismo - zażalenie skarżącego do organu wyższego stopnia, bądź wezwać skarżącego do sprecyzowania charakteru tego pisma (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 389/14). Wskazać należy, że organ zobowiązany jest przestrzegać zasady postępowania administracyjnego, co ma służyć przede wszystkim prawidłowemu rozpatrzeniu sprawy obywatela, który występuje o załatwienie określonej sprawy przez właściwy organ. Jedna z podstawowych reguł postępowania, która wyrażona została w art. 7 k.p.a. nie tylko nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ale też nakazuje uwzględnienie w tym postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tej sytuacji, z uwagi na treść ww. pisma z 15 października 2013 r. jak i podejmowane przez skarżącego czynności w toku postępowania, organ – w przypadku powzięcia wątpliwości - zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie rzeczywistego zamiaru skarżącego. Wzywając skarżącego powinien wyraźnie wskazać zakres żądania, z jakim może on wystąpić, mając właśnie na celu jego słuszny interes. Nie należy zapominać także, iż stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Szczególne zaś znaczenie dla niniejszej sprawy ma wyrażony w tym przepisie obowiązek czuwania organów nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe ma umocowanie aksjologiczne. Prawnopodatkowe ukształtowanie zasad oprocentowania nadpłat nie jest wynikiem i nie jest warunkowane samą okolicznością nienależności spełnionego przez podatnika świadczenia. Przyjęta konstrukcja prawna tego oprocentowania nie pokrywa się z powszechnym rozumieniem odsetek, które są należne z tytułu opóźnienia w spełnieniu świadczenia. Oprocentowanie nadpłaty jest rodzajem rekompensaty za niezgodne z prawem przetrzymywanie pieniędzy podatnika, powiązane jest jednak z terminem realizacji przez organ podatkowy obowiązku zwrotu nadpłaty. Okres naliczania oprocentowania może się różnić od okresu istnienia nadpłaty, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 538/08, CBOSA). Odwołać się również należy do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I GPS 1/11, CBOSA, w której podkreślono, że mechanizm zwrotu nadpłaty, o której mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej pełni funkcję restytucyjną, a nie kompensacyjną. Celem zwrotu nadpłaty nie jest pełna kompensacja uszczerbku jaki w majątku podatnika spowodowała zapłata podatku. Pełna kompensacja szkody, poza zwrotem zapłaconego podatku (w rozpatrywanym przypadku opłaty - dop. Sądu), może obejmować np. odzyskanie korzyści utraconych wskutek uiszczenia podatku, jednak pełnej kompensacji uszczerbku podatnik nie może dochodzić na podstawie art. 72 § 1 pkt Ordynacji podatkowej. Skoro skarżący wielokrotnie przedstawiał Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii swoje zastrzeżenia co do sposobu naliczania opłat za nadzór weterynaryjny nad wystawami organizowanymi wiatach 2007-2013, to organ powinien rozpatrzyć pisma w tej sprawie jako żądanie zwrotu nadpłaty. Organ ponownie rozstrzygając sprawę zastosuje przedstawioną interpretację, przy czym o tym, czy istotnie wystąpiła nadpłata i czy nie nastąpiło przedawnienie organ będzie mógł rozstrzygnąć w ponownie prowadzonym postępowaniu, bowiem rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie kontroli sądowej w niniejszej sprawie byłoby przedwczesne. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd, stosownie do przytoczonego przepisu, zobowiązał organ do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż ustalona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 i przywołane tam orzeczenia). W przedmiotowej sprawie organ pozostawał co prawda w bezczynności, ale spowodowane to było jego mylnym przeświadczeniem co do zasadności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Ponadto od momentu złożenia przez stronę wniosku organ podejmował kolejne czynności wskazujące na zamiar zakończenia postępowania. Wskazana aktywność organu w powiązaniu z mylnym przeświadczeniem o sposobie załatwienia sprawy uzasadnia przyjęte stanowisko. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.