IV SAB/Wa 1573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę w zakresie jej punktów 4 i 5. W dniu 30 marca 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie ww. postępowania odwoławczego, wnosząc o uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji lub jego bezczynność, zobowiązanie organu odwoławczego do niezwłocznego wydania aktu lub dokonania czynności, do jakiej organ jest prawem zobowiązany, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym dojazdu przedstawiciela [...] o sądu. W uzasadnieniu skargi AGH [...], że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w ustawowym terminie 21 dni, tymczasem - pomimo iż sprawa jest rozpatrywana ponownie (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniej decyzji) - ustawowy termin został przekroczony kilkukrotnie. Nadto, w uzasadnieniu skargi uzupełniła wniesione zarzuty min. poprzez żądanie stwierdzenia, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn opóźnienia i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (pkt 4) a także o podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia podobnych spraw przez skarżony organ w przyszłości (pkt 5). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podał, iż decyzją z [...] marca 2018 r., znak[...] rozpoznał odwołanie i wydał decyzję uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]kończąc tym samym postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. sygn. IV SAB/Wa 202/18, po rozpoznaniu skargi [...] w [...](dalej skarżąca) na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, o której mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5 wyroku), oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania (pkt 4). Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt 3 i pkt 5. Zarzuciła naruszenie art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1-3 Kpa poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu - Ministra inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo że okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że stan bezczynności organu był oczywisty, a działanie organu naruszyło jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 5 wyroku w pozostałym zakresie oddalił skargę. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 5 i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 5 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie . Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej stwierdził jej zasadność. Wskazał bowiem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art.141 § 4 Ppsa. Naczelny Sąd podniósł, iż uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. II FSK 2790/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia opisanych powyżej wymogów wynikających z art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jakimi względami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę w pozostałym zakresie. Brak jest bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek stwierdzenia odnoszącego się do oddającej skargę części. W tym stanie rzeczy, uwzględniając w tym zakresie skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok - w pkt 5 zaskarżonego wyroku - i w tej części przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Za niezasadny natomiast uznał zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1-3 Kpa tj. dotyczący pkt 3 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 207 pkt 1 Ppsa odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z kolei, wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art.190 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Sąd rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonym zakresie w pełni uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu wyrażone w powyższym wyroku. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi, w zakresie uchylonego przez NSA pkt 5 wyroku tut. Sądu z dnia 9 października 2018 roku, tj. w zakresie żądania zarządzenia przez Sąd wyjaśnienia przyczyn opóźnienia i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (pkt 4 uzasadnienie skargi) a także o podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia podobnych spraw przez skarżony organ w przyszłości (pkt 5 uzasadnienie skargi) Sąd uznał go za niezasadny. Powyższe wynika bowiem z faktu, iż ten zakres żądania skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Trzeba wskazać, iż niedopełnienie obowiązku powiadomienia strony przez pracownika organu oraz niezałatwienie sprawy w dodatkowym terminie, może być podstawą ponoszenia przez niego odpowiedzialności. Zgodnie z przepisem art. 38 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Do aktów prawnych regulujących te kwestie należy m.in. ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej u.o.m.). Określa ona zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa. Funkcjonariuszem publicznym, zgodnie z u.o.m., jest osoba działająca w charakterze organu administracji (bądź z jego upoważnienia) albo jako członek organu kolegialnego, a także osoba wykonującą w urzędzie danego organu pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez ten organ. Funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody podmiot odpowiedzialny (np. gmina) wypłacił odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem tego funkcjonariusza oraz rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone, zgodnie z wymaganiami określonymi w u.o.m. (m.in. na podstawie art. 37 k.p.a. bądź prawomocnie na podstawie art. 149 p.p.s.a.). Podobnie, za niewielkie wykroczenia odpowiedzialność porządkową na podstawie Kodeksu pracy oraz pragmatyk służbowych będzie ponosił pracownik podmiotu, który na mocy prawa lub na podstawie porozumień, został powołany do załatwiania określonych spraw ze sfery publicznej. W przypadku odpowiedzialności porządkowej w zasadzie nie ma postępowania. Kodeks pracy normuje tylko sposób ukarania oraz odwołania się od tej decyzji. Na tej podstawie pracownik może zostać ukarany co najwyżej upomnieniem lub naganą. Z kolei, za poważne przewinienia pracownik może zostać pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Pracownik urzędów państwowych będzie odpowiadał dyscyplinarnie na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych natomiast pracownik samorządowy – na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych. Te okoliczności zatem powodują, iż Sąd nie miał możliwości do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi w omawianym zakresie, tym bardziej w toku niniejszego postępowania. Dlatego też skarga w powyższej części podlegała oddaleniu. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.