IV SAB/Wa 1769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Aneta Dabrowska sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie do nieruchomości 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie do nieruchomości – w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Finansów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 25 listopada 2019 r. (data wpływu do organu 2 grudnia 2019 r.) Skarb Państwa - Prezydent [...], reprezentowany przez r.pr. S. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w [...] na podstawie ustawy z dnia 09.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Strona wniosła o 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego, 3. stwierdzenie że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Organowi zarzucono naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, że pomimo złożonego w dniu 28 kwietnia 2017 r. oraz ponaglenia z 8 listopada 2019 r., do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał sprawy, ani nie poinformował strony o jakichkolwiek czynnościach podjętych w sprawie. Strona podniosła, że niezałatwienie sprawy w terminie skutkujące brakiem wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, co narusza interes prawny Skarbu Państwa, który nie może władać i uzyskiwać dochodów z nieruchomości, jak również, że istnieje ryzyko zbycia nieruchomości przez osobę trzecią. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nie miała miejsce bezczynność, albowiem w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia. W toku postępowania Minister Finansów gromadził materiał dowodowy, w tym przekazywany przez strony postępowania. Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, to jest jej skomplikowanego charakteru. W ocenie organu nie doszło również do przewlekłości. Powołano, że Minister Finansów dokonał długotrwałej kwerendy zasobów archiwalnych w celu odszukania dokumentów związanych z ubieganiem się przez S. F. o odszkodowanie przed [...] za udział w prawie własności do nieruchomości położonej w [...], ul. [...], dawne oznaczenie [...]. W jej wyniku ustalono, że w posiadanej przez Ministra Finansów dokumentacji dotyczącej układu ze [...] brak jest dowodu, że S. F. ubiegał się o takie odszkodowanie. W związku z powyższym Departament [...] Ministerstwa Finansów zwrócił się do Ambasady [...] w [...] o przekazanie ewentualnie posiadanych dokumentów w powyższym zakresie. Organ zwrócił uwagę na precedensowy charakter niniejszej sprawy, wymagający rozważenia znaczenia skutku Układu zawartego między Rządem [...] a Rządem [...] dotyczącego roszczeń obywateli [...], podpisanego dnia [...] lipca 1960 r. dla zastosowania ustawy z 1968 r. w sprawach dotyczących nieruchomości należących do obywateli [...], które podlegały przepisom ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, a także nietypowy przypadek, tj. brak przyznania odszkodowania, wymagający pogłębionej analizy. Organ powołał, że analiza znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów i ocena ustalonego stanu faktycznego wymagała uwzględnienia szerokiego kontekstu systemowego i prawnohistorycznego, umożliwiających ocenę możliwych sposobów interpretacji. Organ zauważył, że strona postępowania została poinformowana o stanie sprawy. Zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyjaśniło przyczynę przedłużenia zakończenia postępowania – tj. konieczność ustalenia daty ewentualnego nabycia obywatelstwa [...] przez S. F. oraz ustalenia czy S. F. ubiegał się o odszkodowanie za udział w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości przed [...], Departament [...] Ministerstwa Finansów pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Ambasady [...] w [...] o przekazanie ewentualnie posiadanych dokumentów w powyższym zakresie. Powołano, że w zawiadomieniu wskazano, że przedmiotowe postępowanie zostaje przedłużone do dnia 31 marca 2020 r. Organ dodał, że postępowanie to jest jednym z kilkuset prowadzonych przez Ministra Finansów, dotyczy kwestii bardzo ważnej społecznie, w skomplikowanym stanie prawnym i dowodowym, z uwagi na upływ czasu od wydarzeń, do których się odnosi. Powołano, że w tej sprawie i podobnych kierowane są do Ministerstwa Finansów w bardzo dużej liczbie zapytania przez organy ścigania oraz inne podmioty, co wymusza skierowanie pozostających w dyspozycji sił i środków również na wykonywanie czynności związanych z załatwieniem tych spraw. Organ ocenił, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, nie wystąpiła bowiem bezczynność ani przewlekłość postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta [...], jako reprezentant Skarbu Państwa, zwrócił się do Ministra Finansów o wszczęcie w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dawne oznaczenie [...], postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 1968 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania na podstawie ustawy z 1968 r. w stosunku do ww. nieruchomości. Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Rozpoznając powyższy wniosek, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., uchylił w całości postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2018 r.. Postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., Minister Finansów, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Prezydenta Miasta [...], jako reprezentanta Skarbu Państwa postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do ww. nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował, że przed wydaniem decyzji stronom postępowania przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Finansów wskazał stronie dzień [...] marca 2020 r., jako nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego i podał przyczyny niezakończenia postępowania w terminie. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., Minister Finansów zwrócił się do Ambasady [...] w [...] o przesłanie (pod warunkiem ich ustalenia i pozyskania we właściwych archiwach bądź instytucjach [...]) potwierdzonych za zgodność z oryginałem wszelkich dostępnych dokumentów świadczących o ubieganiu się przez S. F. o odszkodowanie przed [...] za udział w prawie własności do ww. nieruchomości. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o przesłanie (o ile Ambasada będzie miała możliwość ich pozyskania) odpisów ewentualnych dokumentów poświadczających datę nabycia obywatelstwa [...] przez S. F., zmarłego w dniu [...] stycznia 2011 r. w [...]w miejscowości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia 8.11.2019 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania. Wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu [...]04.2017 r., a dopiero po 11 miesiącach organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolejno, po wydaniu w dniu [...].06.2018 r. postanowienia o uchyleniu postanowienia z dnia [...].04.2017 r., organ po upływie 17 miesięcy tj. w dniu [...].12.2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, o przyczynie przedłużenia postępowania oraz wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia [...].03.2020 r. Jednocześnie w tym samym dniu organ podjął czynności zwracając się do Ambasady [...] w [...] o stosowne dokumenty. Z powyższego wynika, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ale również w stosownym terminie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu [...] grudnia 2019 r. organ podjął czynności merytoryczne i poinformował stronę o przyczynie przedłużenia postępowania oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Dopiero po upływie 2,5 lat od wpływu wniosku organ przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sądu uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16.02.2018 r. I OSK 1163/16, "zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych" (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącego naruszenia prawa zaistniała. Biorąc pod uwagę fakt, że po wpłynięciu w dniu [...].04.2017 r. wniosku o wszczęcie postępowania do dnia [...].04.2018 r. organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, nie powiadomił strony o przyczynie wydłużenia postępowania, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, jak również pozostawał w całkowitej bezczynności w okresie od [...].06.2018 r. do [...].12.2019 r., również nie zawiadamiając strony o przyczynie niezakończenia postępowania w terminie, nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy, zaś pierwsza merytoryczna czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku z dnia [...].04.2017 r. została podjęta dopiero w dniu [...].12.2018 r., co wynika z akt prowadzonego postępowania, to okoliczności przedmiotowej sprawy w zakresie długich okresów bezczynności organu i nie wywiązywanie się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. uzasadnia uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 12, 35 § 3, i 36 § 1 i 2 k.p.a. Okoliczności powoływane przez organ, a związane z dużą ilością wpływających spraw oraz skomplikowanym charakterem sprawy, nie mogą uzasadniać braku informowania strony postępowania w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez okres ponad 2 i pół roku. Wobec nierozpoznania wniosku strony z 28.04.2017 r. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.