IV SAB/Wa 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. i W. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania J. P. i W. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie odwołania wskazanego w punkcie 1; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. P. i W. P. sumę pieniężną w wysokości po 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) dla każdego skarżącego; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. P. i W. P. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P. oraz W. P., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnieśli skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność przy rozpatrywaniu ich odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014r., Nr [...], orzekającej o stwierdzeniu nabycia własności oznaczonych w tejże decyzji nieruchomości przez Skarb Państwa, wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowana wieczystego przysługującego do wskazanych w decyzji nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości. Uzasadniając skargę, podniesiono m.in., iż odwołanie od wskazanej decyzji wraz z aktami sprawy zostało przesłane do organu odwoławczego pismem z dnia 13 maja 2014 r. W dniu 6 listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na skutek rozpatrzenia odwołania wydał decyzje znak [...], która wyrokiem z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 196/15 została uchylona. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że akta sprawy znajdując się w dyspozycji Ministra od co najmniej sierpnia 2015 r. Pomimo wystosowania wezwań do usunięcia naruszenia prawa w dniach 10 listopada 2015 r. oraz 23 lutego 2016 r., Minister do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzji nie wydał. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy o wielokrotnym przekroczeniu terminów ustawowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując iż skarga jest nieuzasadniona, w szczególności wobec faktu, że organ decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] rozpoznał odwołanie. Dodatkowo Minister wskazał że w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziałach Odszkodowawczych jest ponad 2000 spraw. Sprawy są skomplikowane i wymagają podjęcia wielu niezbędnych czynności, co powoduje opóźnienia bądź niezałatwienie spraw w terminie przewidzianym przepisami k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedzili bowiem wniesieniem do organu stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonego przez organ braku bezczynności wobec rozpatrzenia przez organ odwołania, należy wskazać, że przywołany powyżej art. 149 p.p.s.a wskazuje jednoznacznie, iż sąd badając skargę na bezczynność rozpoznaje ją w trzech płaszczyznach enumeratywnie wymienionych w paragrafie 1 oraz dodatkowo w zakresie określonym w 1 a i b oraz § 2. O ile zatem okoliczność wydania przed wniesieniem skargi decyzji, uzasadnia w ocenie Sądu umorzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcie wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, co też Sąd, który nie jest związany skargą w niniejszej sprawie uczynił, o tyle w pozostałym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Przechodząc zatem do oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, Sąd uznał, że tak. Przypomnieć należy, że aby wydać orzeczenie na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267). Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia odwołania. Przy czym termin do rozpatrzenia odwołania winien być liczony w niniejszej sprawie od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku tutejszego Sądu wraz z aktami sprawy, tj. od dnia 29 lipca 2015 r. Nie jest kwestionowane, że decyzja Ministra rozpatrująca odwołanie została wydana w dniu [...] maja 2016 r. Tym samym organ załatwił sprawę administracyjną po upływie 9 miesięcy, a zatem po upływie omówionych powyżej terminów kodeksowych do rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym z akt sprawy nie wynika, aby w okresie jaki upłynął pomiędzy doręczeniem organowi wyroku WSA w Warszawie wraz z aktami a rozpatrzeniem odwołania, organ dokonywał jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Organ nie wypełnił również obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu, powołane wyżej okoliczności uzasadniają przyjęcie, że we wskazanym okresie organ pozostawał bezczynny. Sąd uznał nadto, że ustalona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest co prawda wystarczające stwierdzenie istnienia bezczynności, ale jest konieczne aby bezczynność ta nosiła cechę kwalifikowanej. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek pozostawania organu w bezczynności, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że opisana powyżej bezczynność organu nosi cechę "rażącej", gdyż wynosi ponad 9 miesięcy, a nadto organ w tym okresie nie podjął ani jednej czynności wyjaśniającej, jak i nie skorzystał z uprawnienia do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy i poinformowania o tym strony. Sąd zauważa również, że nie zasługują na uwzględnienie – jako usprawiedliwiające bezczynność organu – okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, dotyczące w szczególności konieczności dogłębnej analizy akt sprawy (nawet obszernych), czy problemów w organizacji pracy. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że trudności kadrowe nie mogą generalnie usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu spraw. Organ administracji ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy urzędu, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postepowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie – co do potrzeby stosownie szybkiego rozpatrzenia sprawy – jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący, zwłaszcza gdy wnioskodawcy nie są informowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynie zwłoki. Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa – zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 1000 zł dla każdego skarżącego. Kwota ta będzie kwotą wystarczająco dolegliwą dla organu, który gospodaruje wszakże ograniczonymi środkami, a jednocześnie w ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości maksymalnej, przewidywanej ustawą (pięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia). jest nazbyt wygórowana. Co prawda przepisy p.p.s.a. nie wskazują zasad miarkowania tej kwoty. Niewątpliwie jednak jej wysokość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Sąd ustalając wysokość sumy przyznanej w rozpoznanej sprawie skarżącym wziął zatem pod uwagę długość okresu, w jakim odwołanie (po przekazaniu akt przez Sąd) zostało rozpatrzone, jak również postawę skarżących, tj. ich zaangażowanie w dyscyplinowanie organu celem rozpatrzenia odwołania w terminie przewidzianym w k.p.a. i w konsekwencji uznał, że kwota w wysokości 1000 zł dla każdego skarżącego jest kwotą współmierną do dokuczliwości dla skarżących pozostawania organu w bezczynności. Sąd uwzględnił również i tę okoliczność, że zasądzona skarżącym suma pieniężna, wypłacana jest ze środków budżetowych, którymi dysponuje organ, zatem z uwagi na ich ograniczony zakres oraz konieczność wydatkowania ich na realizację zadań powierzonych organowi, suma ta nie może stanowić odszkodowania za pozostawanie organu w bezczynności, ale ma raczej służyć dyscyplinowaniu organu w dążeniu do rozpatrywania sprawy w przewidzianym prawem terminie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 p.p.s.a, orzeczono jak w pkt 1 – 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.