IV SAB/Wa 185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie rygory natychmiastowej wykonalności decyzji oddala skargę. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją nr [...], z [...] września 2016 r. wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 82 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U.z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...]" na odcinku od [...] w gminie [...] do ul. [...] w [...], jako nowego ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i jednocześnie m.in. w punkcie IV nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2016 r. wniósł m.in. I. B.. Wnioskiem z 25 października 2016 r., I. B. uzupełnił odwołanie od decyzji z [...] września 2016 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wnosząc o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego w punkcie IV ww. decyzji. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 135 w zw. z art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z 25 października 2016 r. I. B. o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r., odmówił wstrzymania natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Wezwaniem z 1 marca 2017 r., które wpłynęło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 6 marca 2017 r., I. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w rozpoznaniu środka odwoławczego w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 4 kwietnia 2017 r. wyjaśnił, że brak jest podstaw do rozpatrzenia odwołania w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. osobnym rozstrzygnięciem, poprzedzającym wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Pismem z 27 kwietnia 2017 r., I. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpoznaniu środka odwoławczego w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. W skardze podniósł, że decyzja RDOŚ została zaskarżona w całości, czyli również w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z 25 października 2016 r. wniesiono o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z 29 listopada 2016 r. uzupełniono braki formalne. Od tego momentu minęło 5 miesięcy, w których wniosek ten powinien być rozpoznany. Specyfika tej instytucji prawa administracyjnego ma to do siebie, że nie może być rozpoznawana wraz z rozstrzygnięciem końcowym dotyczącym odwołania od decyzji organu I instancji. Rozpoznanie zaskarżenia rozstrzygnięcia dotyczącego nadania natychmiastowej wykonalności powinno się ograniczyć jedynie do zbadania przesłanek z art. 108 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, ze czym innym jest wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności, a czym innym jest rozpoznanie odwołania na nadanie rygory natychmiastowej wykonalności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. przy jej wydaniu, stanowi jej składnik i jest elementem merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Weryfikacja zasadności jego nadania, tj. przesłanek z art. 108 k.p.a. stanowi część toczącego się postępowania odwoławczego i nie może być prowadzona w oderwaniu od rozpatrzenia całokształtu sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu środka odwoławczego w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji RDOŚ z [...] września 2016 r., zawartego w odwołaniu od tej decyzji, w drodze odrębnego od merytorycznego rozpatrzenia odwołania, samodzielnego rozstrzygnięcia. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji RDOŚ z [...] września 2016 r. na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Powołany przepis określa przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z powyższego wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni (wyrok NSA z 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06, LEX nr 266225). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący pismem z 10 października 2016 r. złożył odwołanie od decyzji RDOŚ w [...] z [...] września 2016 r. Pismem z 25 października 2016 r. uzupełnił odwołanie wnosząc jednocześnie o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego w punkcie IV ww. decyzji. Zatem wniosek skarżącego o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji został sformułowany w odwołaniu i stanowi jego część. Treść wniosku skarżącego w powyższym zakresie nie budzi wątpliwości. Wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji, czyli jak wnosi skarżący rozpoznanie odwołania na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, może być rozpatrzony wyłącznie w toku postępowania odwoławczego i nie może zmierzać do uchylenia decyzji jako takiej w całości (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r. II OSK 1134/09, LEX nr 597140). W przedmiotowej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji w chwili jej wydania (art. 108 § 1 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, tak jak to wskazał organ, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli rygor ten jest nadawany w chwili wydania decyzji, stanowi jej składnik. Z tego względu rozstrzygnięcie to nie może być przedmiotem "osobnego zażalenia". Jednocześnie w piśmiennictwie wskazuje się, że brak przeszkód, aby przedmiotem odwołania od decyzji uczynić jedynie rozstrzygnięcie w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 209). Powyższe wskazuje, że wbrew zarzutowi skarżącego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności w rozpoznaniu odwołania na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Przywołany w skardze wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. wydany w sprawie II OSK 2562/11 dotyczy innego stanu faktycznego niż w przedmiotowej sprawie, gdyż wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności został zawarty w zażaleniu, obok którego wniesione zostało również odwołanie od decyzji. Zarówno z wyroku NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2562/11, jak i wyroku WSA w Warszawie z 7 października 2010 r., VI! SAB/Wa 117/11 wynika, że rozpoznając zażalenie organ powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe, a żądanie zawarte w zażaleniu dot. uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności rozpoznać razem z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.