IV SAB/Wa 277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Wielopolska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Zarząd Dzielnicy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 1 lipca 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 3.899,78 (trzy tysiące osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć 78/100) złotych; 4. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej zwana "skarżącą") pismem z 21 czerwca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 1 lipca 2005 r. (data wpływu do organu) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...], po wstępnym pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji postanowieniem z dnia [...] marca 2006 nr [...], decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...]. Pismem z dnia 31 maja 2006 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek o wydanie warunków zabudowy, a następnie pismem z 4 lipca 2006 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku złożenia odwołania od ww. decyzji przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej, odmówił wyłączenia Delegatury BNAM w Dzielnicy [...] oraz wyznaczenia innej Delegatury BNAM do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr 213/06 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji pismem z dnia 10 maja 2007 r. w związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy wezwał skarżącą o uzupełnienie graficzne złożonego wniosku, a zawiadomieniem z 4 lipca 2007 r. poinformował o ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, oddalił skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jako zarządca drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie, postanowieniem z grudnia 2007 r. nr , uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w tym zakresie z uwagi na to, że organem uzgadniającym jest ten sam organ, który będzie wydawał decyzję o warunkach zabudowy. Pismem z 27 lutego 2008 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu [...] o wydanie opinii uzgadniającej warunki komunikacyjne dla ww. inwestycji. Powyższa opinia wpłynęła do organu 14 kwietnia 2008 r. Organ I instancji zawiadomieniem z 7 marca 2008 r. poinformował strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolejnym zawiadomieniem z 17 kwietnia 2008 r. organ poinformował strony o podjętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek skarżącej. Organ I instancji decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia z powodu braku szczegółowych ustaleń w zakresie niektórych parametrów wnioskowanej inwestycji. W związku z zaskarżeniem ww. decyzji z [...] czerwca 2008 r. do sądu administracyjnego organ I instancji postanowieniem z [...] września 2008 r. nr [...] zawiesił postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], a postępowanie w zakresie zawieszenia zostało umorzone. Rozpoznając skargę na decyzję z [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1448/08, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr 65/09 Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zawiesiło postępowanie administracyjnego w sprawie odwołania złożonego od ww. decyzji z [...] marca 2009 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi wniesionej przez inwestora na uchwałę Rady [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1714/09, uchylił powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. organ odwoławczy podjął zawieszone postępowanie w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z 27 marca 2009 r., a następnie postanowieniem z [...] lipca 2011 r. uchylił to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2009 r. Powyższa decyzją wraz z decyzją organu I instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Wa 883/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W dniu 20 listopada 2014 r. akta administracyjne zostały zwrócone do organu I instancji wraz z prawomocnym wyrokiem sądu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpatrując odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie wykonanie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 883/12 i błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie przez Zarząd Dzielnicy [...] dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr 220/15 ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 21 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę wnosząc o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zaznaczając, że organ wydał decyzję z [...] grudnia 2015 r. dopiero po czterech miesiącach od zwrotu akt przez organ odwoławczy i wniesieniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej niezałatwienie sprawy w terminie, która nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani nie była szczególnie skomplikowana, w sytuacji gdy jest ona znana organowi z uwagi na wielokrotne uchylanie decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje usprawiedliwienia. Skarżąca podkreśliła, że przewlekłe prowadzenie postępowania naraża skarżąca na coraz większe straty i blokuje możliwość wykorzystania nieruchomości. Zdaniem skarżącej ponad 10-letni okres prowadzenia postępowania, w którym wydano sześć błędnych decyzji I instancji, oraz wysokość kosztów poniesionych w związku z przedłużającym się postępowaniem uzasadnia przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Organ odnosząc się do przebiegu postępowania administracyjnego podkreślił, że ostatnia decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 19 maja 2016 r. na skutek odwołania inwestora, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił przy tym, że obecnie jest przygotowywany projekt kolejnej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniający wskazania zawarte w orzeczeniu organu odwoławczego. Zdaniem organu w każdym przypadku ponownego rozpatrywania sprawy uwzględniane były zalecenia organu odwoławczego, które niekiedy pozostawały ze sobą w sprzeczności. Ponadto powodem przedłużania się postępowania jest brak możliwości osiągnięcia konsensu przez strony postępowania ze względu na konflikt interesów. Skarżąca zamierza bowiem wybudować budynek wielorodzinny na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi na co nie wyrażają zgody właściciele nieruchomości z powodu tak istotnej zmiany charakteru zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie, należy przede wszystkim wyjaśnić, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne (por. np. wyrok NSA z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Zarząd Dzieliny [...] prowadzi postępowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania, ale także jego konkretne zachowania procesowe. Pierwsza czynność w postępowaniu została podjęta 3 listopada 2005 r. (zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie), a więc po upływie czterech miesięcy od daty wpływu wniosku. Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczony na 30 grudnia 2005 r. również nie został dotrzymany, bowiem decyzję wydano dopiero 25 maja 2006 r. Powyższa decyzja w wyniku złożonego odwołania został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "SKO"), a spawa wróciła do ponownego rozpatrzenia do organu w dniu 1 września 2006 r. i zgodnie z zawiadomieniem z 2 października 2006 r. termin załatwienia sprawy przedłużono do 30 listopada 2006 r. W tym terminie organ wydał decyzję ([...] listopada 2006 r.), od której wniesiono odwołanie. Akta sprawy wróciły do organu 2 kwietnia 2007 r., po uchyleniu zaskarżonej decyzji w celu ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji 10 maja 2007 r., a więc po upływie ponad miesiąca od daty zwrotu akt wystąpił do skarżącej o uzupełnienie wniosku o formę graficzną. W związku ze skargą na decyzję organu odwoławczego akta sprawy zostały przekazane do SKO w dniu 6 czerwca 2007 r., a zwrot nastąpił 8 stycznia 2008 r. Organ pismem z 29 czerwca 2007 r. wystąpił o uzgodnienia do zarządcy drogi w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] października 2007 r. uzgodniono warunki komunikacyjne, które jednak zostało uchylone postanowieniem SKO z [...] grudnia 2007 r., a postępowanie umorzone z uwagi na ten sam organ wydający decyzje i uzgodnienia. Organ pismem z 27 lutego 2008 r. wystąpił o opinię do zarządcy drogi, który w odpowiedzi pismem z 4 kwietnia 2008 r. wydał uzgodnienia na inwestycję w pasie drogowym przy określonych warunkach. Organ I instancji decyzją z [...] maja 2008 r., a więc po upływie miesiąc od wpływu opinii, ustalił warunki zabudowy inwestycji. Powyższa decyzją została uchylona przez SKO w dniu [...] czerwca 2008 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zwrot akt nastąpił w dniu 25 sierpnia 2008 r. Organ I instancji postanowieniem z [...] września 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie z powodu zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu, które zostało uchylone przez SKO w dniu [...] grudnia 2008 r., a postępowanie w zakresie zawieszenia umorzone. Organ I instancji w dniu [...] marca 2009 r. wydaje kolejną decyzję o warunkach zabudowy (po ponad dwóch miesiącach od daty zwrotu akt z SKO), która decyzją SKO z [...] lutego 2012 r. została utrzymana w mocy. Jednakże powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. (od którego oddalono skargę kasacyjną 3 września 2014 r.). Zwrot akt do organu I instancji nastąpił w dniu 20 listopada 2014 r. Pismem z 10 grudnia 2014 r. organ wystąpił do skarżącej o uzupełnienie wniosku przez przedstawienie aktualnej mapy zasadniczej, którą otrzymał 12 stycznia 2015 r. Dopiero po złożeniu przez skarżącą analizy urbanistycznej 16 marca 2016 r. organ pismem z 2 kwietnia 2015 r. poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienie sprawy 15 maja 2015 r. z uwagi na konieczność przeanalizowania przedstawionego opracowania urbanistycznego. Następnie pismem z 29 maja 2015 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 15 czerwca 2015 r. z uwagi na brak zwrotek od zawiadomienia z 8 maja 2015 r. dotyczącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, która została uchylona przez SKO decyzją z [...] sierpnia 2015 r., a sprawa została ponownie przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji 3 września 2015 r. Zażaleniem z 21 grudnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do SKO na przewlekłe prowadzeniem sprawy przez Zarząd Dzielnicy [...]. Decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana [...] grudnia 2015 r., a więc dopiero po wpłynięciu zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji po upływie ponad 3 miesięcy od otrzymania decyzji odwoławczej. Ta decyzja również została uchylono przez SKO w dniu [...] maja 2016 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Z powyższego wynika, że czynności podejmowane były opieszale. Trzeba przypomnieć, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie celowo, sprawnie i celem zakończenia postępowania. Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły kilkumiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i czasokres braku skutecznej aktywności organu, zmierzającej do załatwienia sprawy. Zarząd Dzieliny [...] prowadził kontrolowane postępowanie w sposób nieefektywny. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., bowiem nie w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., powiadamiał o tym fakcie strony. Natomiast jeżeli już to robił, to również w większości przekraczał wyznaczone ustawowo terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszczalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie art. 36 k.p.a., nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W reasumpcji zdaniem Sądu zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Zarządu Dzielnicy [...]. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, która stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za zwłokę w załatwieniu niniejszej sprawy. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1807 ze zm.), a na kwotę zwrotu składa się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od czynności pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.