IV SAB/Wa 281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie nierozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę R. G. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez adwokata J.J. , w dniu 25 maja 2018 r. wniósł skargę wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność Rady [...]. Podniósł, że organ ten uchwalił w dniu [...] czerwca 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...]. Skarżący wniósł o uchylenie § 4 tej uchwały, dotyczącego minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy wolnostojącej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Skarżący wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2017 r. wniósł do Rady [...] wezwanie do usunięcia z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego przepisu § 4 ust. 4 uchwały. Mino upływu ponad 5-ciu miesięcy organ nie ustosunkował się do tego wezwania, dlatego w dniu 26 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Skarżący powołując się na treść art. 53 § 2b znowelizowanej w kwietniu 2017 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że po wniesieniu ponaglenia z dnia 26 stycznia 2018 r. ma możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w każdym czasie. W rozpatrywanej sprawie Rada [...] po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 3 sierpnia 2017 r. obowiązana była, zdaniem skarżącego, załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia wpłynięcia wezwania, a w sprawie szczególnie skomplikowanej, w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie załatwił sprawy, bezskutecznie upłynęły wszelkie terminy i w ocenie skarżącego, w tym przypadku zachodzi milczące załatwienie sprawy, zgodnie z żądaniem strony, w myśl art. 122a § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność Rady [...] "w rozpoznaniu wezwania skarżącego z dnia 3 sierpnia 2017 r. o usunięcie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].VI.2002 r. - § 4 tej uchwały". W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do zmiany uchwały poprzez usunięcie z jej treści § 4 ust. 4, w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę rozstrzygnięć (decyzji, postanowień i innych aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej) organów administracji publicznej według kryterium legalności, tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu, których je wydano. Stąd dla oceny dopuszczalności złożonej skargi koniecznym stało się ustalenie czy odpowiada ona wymogom określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika także, że ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 5-7 omawianego przepisu, a zatem niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów przypadku niepodjęcia: aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określonych w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej; aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi R. G., co wynika z treści skargi i pisma precyzującego skargę (z dnia 2 sierpnia 2018 r.), jest bezczynność Rady [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nieusunięcie z treści uchwały Rady nr [...] Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] przepisu § 4 ust. 4. W ocenie Sądu, takie określenie przedmiotu zaskarżenia oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, ponieważ działanie podejmowane przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym należy stwierdzić że, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieudzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez prawodawcę. W rozpoznawanej sprawie, w istocie skarżący kwestionuje przepisy § 4 ust. 4 uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne wyeliminowanie kwestionowanego przepisu mogłoby nastąpić jedynie w wyniku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na kwestionowane ustalenia planu przestrzennego, a zatem w drodze skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, mając na uwadze treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skoro przedmiotowy plan został uchwalony [...] czerwca 2002 r. – konieczne byłoby przed wniesieniem takiej skargi – wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. W rozpatrywanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – skarżący pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 9 sierpnia 2017 r.) wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa - poprzez usunięcie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały z 27 czerwca 2002 r.) przepisu § 4 ust. 4. Rada nie odpowiedziała na to wezwanie. W takiej sytuacji, skarżący w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji) mógł wnieść skargę na kwestionowany przepis uchwały do sądu administracyjnego. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał, zamiast tego – w dniu 25 maja 2018 r wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, która – jak wyżej wywiedziono, jest niedopuszczalna. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz jedynie formalnym wymogiem wniesienia skargi. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1874/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1770/08, LEX nr 574449). Skoro natomiast organ nie załatwia sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to w takim przypadku przysługuje skarga na akt, który był przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa (uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nie skarga na bezczynność polegającą na nieuwzględnieniu tego wezwania. Odnosząc się natomiast do możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 35 K.p.a (terminy załatwienia sprawy), 37 K.p.a. (ponaglenie), czy art. 122a § 2 K.p.a. (milczące załatwienie sprawy), to należy wskazać, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w takim wypadku organ nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.