IV SAB/Wa 310/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i W. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza, że Prezydenta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. K. i W. K. z [...] maja 2017 r. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], które zostało dokonane mocą decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1986 r., znak [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących A. K. i W. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta [...] (dalej również: "organ" lub "Prezydent") w sprawie wniosku A. K. i W. K. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący") z 8 maja 2017 r. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], które zostało dokonane mocą decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1986 r., znak [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Naczelnik Dzielnicy [...]decyzją z [...] kwietnia 1986 r. (znak: [...]) zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. K. w pasie o szerokości 20 m, w terminie od dnia 28 kwietnia 1986r. do końca II kwartału 1986 r. II.2. Wnioskiem z 7 listopada 2013 r. A. K. i W. K. z zwrócili się do Burmistrza Dzielnicy [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...]. Postępowanie to nie zostało wciąż zakończone przez Prezydenta [...]. W sprawie tej zapadł nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2016 r. (IV SAB/Wa 73/16) zobowiązujący Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku A. K. i W. K. z dnia 8 listopada 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. II.3. Wnioskiem z 8 listopada 2013 r. A. K. i W. K. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. Decyzją [...] z [...] maja 2015r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja Wojewody utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa (znak: [...]) z [...] marca 2016r. Następnie, prawomocnym wyrokiem z 7 października 2016 r. (IV SA/Wa 1223/16) WSA w Warszawie oddalił skargę A. K. i W. K. na wspomnianą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. II.4. Wnioskiem z 8 maja 2017r., który wpłynął do Urzędu [...] w dniu [...] maja 2017 r., A. K. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. Z., zwrócili się o wydanie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], zewidencjonowanej jako działka nr [...] w obrębie [...], które zostało dokonane mocą decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986r. (znak: [...]), wydanej względem M. K.. Z analizy akt sprawy dołączonych do podpowiedzi na skargę nie wynika, aby Prezydent w otrzymaniu wspominanego wniosku z dnia 8 maja 2017 r. podejmował czynności wyjaśniające w tej sprawie. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent [...] odmówił, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. II.5. Pismem z 20 lipca 2017 r. skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] do Wojewody [...]. III.1. W skardze na bezczynność Prezydenta z [...] sierpnia 2017 r. skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżących z 8 maja 2017 r. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie własności nieruchomości dokonane mocą decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1986 r. znak [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, przy czym nie miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan sprawy oraz wskazali, że organ do dnia złożenia skargi nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania ani nie odmówił jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a., nie załatwił również sprawy decyzją ani nie wskazał terminu zakończenia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a., jak również nie zawiadomił skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 64 k.p.a. Sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem pozostaje niezałatwiona, zaś organ nie wyznaczył terminu jej załatwienia. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska Prezydent opisał stan sprawy oraz przedstawił argumenty uzasadniające, zdaniem organu, wydanie w dniu 27 września 2017 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państwa członkowskie jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oczywiście, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.1. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w stanie bezczynności należy stwierdzić, że pod tym pojęciem należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania przez organ żadnych istotnych czynności w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Otóż analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że Prezydent po otrzymaniu w dniu 12 maja 2017 r. wniosku skarżących nie podjął żadnych czynności związanych z wpływem tego wniosku (zarówno co do badania ewentualnych braków formalnych, jak i nie prowadził postepowania wyjaśniającego). Z akt sprawy nie wynika również, aby przed złożeniem skargi na bezczynność Prezydent załatwił sprawy w drodze decyzji lub postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, ewentualnie aby wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z akt sprawy wynika równocześnie, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, Prezydent załatwił sprawę w drodze postanowienia z [...] września 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania (zgodność z prawem tego postanowienia nie może być przedmiotem oceny w postepowaniu sądowym dotyczącym bezczynności – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że brak jest w takim układzie procesowym podstaw do orzekania o zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim przypadku, w razie uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub procedował przewlekle, sąd wydaje rozstrzygniecie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. zbędne jest w takim przypadku umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16ł wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. IV.3.2. Sąd równocześnie uznał, że bezczynność Prezydenta nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, okres bezczynności Prezydenta w niniejszej sprawie, aczkolwiek niedopuszczalny i godzący w prawa procesowe skarżących, nie był jednak zbyt długi na tle podobnych spraw rozpoznawanych przez Sąd. Trzeba mieć też na uwadze, że istotna cześć okresu bezczynności przypadała w tzw. okresie urlopowym. Ponadto, sprawa, w której Prezydent dopuścił się bezczynności, jest skomplikowana pod względem prawnym. Należy dodać, że z punktu widzenia interesów stron kwalifikacja bezczynności jako rażącej nie ma istotnego znaczenia (zwłaszcza w aspekcie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezczynności administracji). Wymóg orzekania w tej materii związany jest natomiast przede wszystkim z ewentualną odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173; zob. art. 14 tej ustawy). IV.3.3. Skarżący nie wnosili o takie rozstrzygnięcie, a Sąd z urzędu nie dostrzegł potrzeby wymierzenia Prezydentowi grzywny (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). To samo dotyczy sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie. IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz kwota 34 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.