IV SAB/Wa 357/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania 1) stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji rekultywacyjnej z [...] stycznia 2017 r. znak [...]; 2) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Starosty [...]na rzecz Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedsiębiorstwo P. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") złożyła pismem z 21 marca 2019 r. skargę na bezczynność Starosty S. (dalej: "Starosta") w prowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji rekultywacyjnej z [...] stycznia 2017 r. znak: [...]. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 w związku z art. 37, art. 36, art. 106 & 1 i & 5, art. 126 w związku z art. 149 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 t.j.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Strona podniosła, iż w jej opinii Starosta nie traktuje jej jako pełnoprawną stronę postępowania, poprzez m. in. brak doręczenia jej postanowienia o wznowieniu postępowania dotyczącego decyzji o kierunku rekultywacji z [...] stycznia 2017 r., a także poprzez niejednoczesne kierowane pism w toku postępowania do jego stron. Ponadto brak było możliwości weryfikacji tychże stron postępowania, ponieważ nie są one wskazywane w pismach kierowanych do Spółki. Zdaniem Skarżącej, Starosta przedłuża postępowanie poprzez niezasadne zwrócenie się w trybie art. 106 k.p.a. do Burmistrza Miasta S. o wydanie opinii w sprawie kierunku rekultywacji pomimo, że opinia taka została już wydana. Podniesiono jednocześnie, że nowe rozstrzygnięcie – opinia Burmistrza – zostało przez Spółkę zaskarżone. Z tego samego powodu za niezasadne należy uznać – zdaniem Skarżącej – wyznaczenie kolejnego terminu rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że w sprawie zostało już wydane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r., znak [...] stwierdzające bezczynność organu w załatwieniu sprawy i wyznaczające termin jej załatwienia, niedotrzymany przez Starostę. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r., Starosta wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając swoje stanowisko, Starosta wskazał, że Strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji rekultywacyjnej z [...] stycznia 2017 r., jak również o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zapoznaniem się z aktami sprawy, z którego nie skorzystała. Wskazano także na brak konieczności udostępniania w każdym piśmie procesowym pełnego wykazu stron postępowania, co związane jest z wskazanym wcześniej dostępem do akt sprawy. Odnosząc się do kwestii zasadności zwracania się o opinię w sprawie rekultywacji do Burmistrza Miasta S., Starosta wskazał, że wobec wznowienia postępowania jest on zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, także przy uwzględnieniu dowodów zgromadzonych w postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła dotychczasowa decyzja. W związku z powyższym zwrócił się ponownie do właściwych organów o wyrażenie opinii w sprawie rolnego kierunku rekultywacji. W chwili obecnej – wobec zaskarżenia opinii wydanej przez Burmistrza m. in. przez Skarżącą – Starosta zmuszony jest oczekiwać na zakończenie postępowania odwoławczego z wydaniem własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (wpłynęło ono do organu w dniu 21 marca 2018 r. – tom III k.213 akt Starosty). Skarga jest zasadna, albowiem Starosta dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, o którym mowa w skardze. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Starostę nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w skardze, tj. prowadzonego na podstawie art.145 i nast. k.p.a. postępowania w przedmiocie wznowienia wcześniejszego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] stycznia 2017 r., prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie. 2. Bezspornym jest, iż zawisła przed Starostą sprawa administracyjna (tj. sprawa o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia z dnia 31 stycznia 2017 r.) nie została rozpatrzona w przepisanych terminach i pozostaje nierozstrzygnięta do dnia wyrokowania przez Sąd (jej rozpatrzenie winno bowiem polegać co do zasady na wydaniu przez Starostę decyzji administracyjnej, o której mowa w art.151 § 1 lub 2 k.p.a.). Analiza akt postępowania administracyjnego ujawnia bowiem następujący przebieg kontrolowanego postępowania: (-) wznowienie postępowania nastąpiło na mocy postanowienia Starosty z [...] października 2017 r., (-) w toku postępowania zgromadzono opinie geodezyjne z 21 oraz 26 czerwca 2018 r., ustalające stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, (-) postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględniło ponaglenie Skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie, wniesione do SKO w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wyznaczając Staroście termin załatwienia sprawy do 15 lutego 2019 r., (-) pismem z 10 stycznia 2019 r. Starosta zwrócił się m. in. do Burmistrza Miasta S. o wyrażenie – w trybie art. 106 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – opinii o wnioskowanym kierunku rekultywacyjnym działek objętych postepowaniem, (-) postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Burmistrz wydał opinię negatywną, (-) pismem z 20 lutego 2019 r. Starosta zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie, (-) pismem z 14 lutego 2019 r. Burmistrz powiadomił Starostę o wniesieniu przez Skarżącą zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2019 r., (-) pismem z 5 marca 2019 r. Starosta poinformował strony o konieczności wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu otrzymania ostatecznego postanowienia w przedmiocie opinii o kierunku rekultywacji. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, iż istotnie – tak jak to podnosi organ – w dacie wniesienia rozpatrywanej skargi do Sądu zachodziła przeszkoda procesowa do prowadzenia postępowania, związana z zawisłością przez SKO w Warszawie postępowania z zażalenia Skarżącej na postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. Trafnie zatem wywodzi Starosta, iż do czasu uzyskania przez postanowienie Burmistrza przymiotu ostateczności nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie rekultywacji bez narażania się na zarzut wydania jej bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a nawet – co dalej idące – konieczność wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem konsekwentnie, że organ prowadzący postępowanie główne jest co do zasady związany faktem wydania postanowienia uzgodnieniowego dopóty, dopóki postanowienie to nie zostanie wyeliminowane w odpowiednim trybie z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne postanowienie (wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2030/11). Ponadto niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 (wyrok NSA z 30 września 1998 r., IV SA 1731/96). Do naruszenia art. 106 § 1 dojdzie również wówczas, gdy decyzja w postępowaniu głównym zostanie wydana przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7; tezę drugą wyroku NSA z 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/98, LEX nr 48178). Zwrócić ponadto należy uwagę na orzecznictwo sądowe, nie kwalifikujące zawisłości postępowania przed organem współdziałającym (w niniejszej sprawie postępowania o wydanie opinii, toczącego się w dwóch instancjach przed Burmistrzem oraz SKO) jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu głównym (w niniejszej sprawie postępowania wznowieniowego, prowadzonego przez Starostę), którego wystąpienie obligowałoby organ prowadzący postępowanie główne do jego zawieszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 539/06, publ. LEX). Jednocześnie, wbrew stanowisku skargi, nie może budzić zastrzeżeń sama legalność czy też celowość występowania przez Starostę do Burmistrza – w obecnie kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym - o wydanie opinii przewidzianej w art.22 ust.3 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe uznać należy za konieczny element postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 325/10, publ. LEX "Zgodnie z art. 149 par. 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która wcześniej była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Organ administracji jest zatem zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.". W świetle powyższych uwarunkowań uznać należy, iż: (-) procedowanie przez Starostę w niniejszej sprawie przed uzyskaniem przez postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. waloru ostateczności byłoby prawnie niedopuszczalne, (-) stan taki należy traktować jako równoznaczny z brakiem podstaw do przypisywania Staroście pozostawania w stanie bezczynności ściśle w dacie wniesienia obecnie rozpatrywanej Skargi do Sądu, czy też w dacie wyrokowania przez Sąd, (-) nakładanie w tej sytuacji na Starostę, na podstawie art.149 § 1 pkt 1 k.p.a., zobowiązania do rozpatrzenia sprawy w oznaczonym terminie, byłoby zatem w oczywisty sposób bezzasadne. Tego rodzaju okoliczności nie zwalniały jednakże Sądu od dokonania oceny przebiegu przedmiotowego postępowania administracyjnego pod kątem tego, czy postępowanie to było dotknięte bezczynnością od dnia jego wszczęcia do dnia powstania stanu zawisłości przed SKO postępowania z zażalenia Skarżącej na postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu bezczynność tego rodzaju miała w sprawie miejsce. Stwierdzić bowiem należy, iż w okresie od wznowienia postępowania postanowieniem z [...] października 2017 r. aż do wniesienia przez Skarżącą ponaglenia z [...] grudnia 2018 r. jedyną czynnością Starosty było uzyskanie opinii geodezyjnych z 21 czerwca 2018 r. oraz 26 czerwca 2018 r. Akta nie potwierdzają natomiast podjęcia w tym okresie przez organ jakichkolwiek innych działań, podobnie jak i nie wskazują na okoliczności, które mogłyby tego rodzaju zaniechanie przekonująco tłumaczyć. Wspomniana bezczynność trwała aż do czasu wydania przez SKO postanowienia rozpatrującego ponaglenie Skarżącej z [...] grudnia 2018 r. Dopiero bowiem po zapadnięciu w/w postanowienia Starosta zwrócił się do Burmistrza oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] o wydanie opinii dotyczącej kierunku rekultywacji gruntów objętych postępowaniem. W/w sytuacja obligowała Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy (pkt 1 wyroku). 3. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. Zdaniem Sądu takie okoliczności sprawy, jak: (-) istotny stopień jej skomplikowania, łączący się m.in. z obowiązkiem zgromadzenia przez organ specjalistycznych opinii, (-) regularne podejmowanie przez organ stosownych czynności procesowych (poza w/w okresem faktycznego powstrzymywania się od działania), przemawiają przeciwko uznaniu postawy organu jako przejawu celowej obstrukcji, czy też celowego lekceważenia obowiązków, związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego. 4. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 3 wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.