IV SAB/Wa 380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania, II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej J. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 15 listopada 2017r. J. K. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976r. nr [...]. W skardze skarżący zarzucił Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Ministra"), że od chwili złożenia odwołania od decyzji, organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w tej sprawie. Wskazał, że skarżąca pismem z 15 września 2017r. skierowała do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa, jakim jest przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przewidzianych w art. 35 k.p.a., jednakże wezwanie to nie przyniosło skutku, bowiem w dalszym ciągu nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie, a także w dalszym ciągu mimo upływu terminów przewidzianych w k.p.a. nie wyznaczono żadnego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała również, iż jej zdaniem w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy, który umożliwia niezwłoczne rozpoznania odwołania. W opinii skarżącej, zaistniał zatem stan bezczynności Ministra stoi w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego oraz terminami przewidzianymi do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przewidzianymi w k.p.a. W skardze wniesiono o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania i wydanie w sprawie stosownej decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 3000 spraw. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron (wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp.), jak też i niewidoczne (analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z wymienionych czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwy pomimo podejmowanych przez organ starań. Organ wskazał ponadto, że sprawy, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. W opinii Ministra, zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, trzeba, w ocenie organu, dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, organ wskazał, iż odwołanie zostało rozpoznane decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2017r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017r. załatwione zostało [...] listopada 2017r. (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd.). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu (31 marca 2017r.) do dnia jego rozpatrzenia, organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 15 września 2017r. Pozostawał zatem w bezczynności przez prawie 8 miesięcy, bowiem odwołanie rozpoznał dopiero w dniu [...] listopada 2017r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z 20 marca 2017r. Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] grudnia 2017r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r., co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt 1 sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 31 marca 2017r., tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – 16 listopada 2017r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra [...] listopada 2017r., zatem przed wpłynięciem skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 K.p.a. bowiem organ rozpoznał sprawę po upływie prawie 8 miesięcy. Okoliczności te, nie pozwalają jednak na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie z 20 marca 2017r. zostało już rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-III sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt IV sentencji).