IV SAB/Wa 435/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. K. i S. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia 23 lipca 2014 r. L. K. i S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 5. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących L. K. i S. S. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących L. K. i S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. K. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia części ich nieruchomości o nr [...] o pow. 0,025 ha i nr [...] o pow. 0,0365 ha, nr [...] o pow. 0,0406 ha, nr [...] o pow. 0,0475 ha,o nr [...] o pow. 0,0247 ha, nr [...] o pow. 0,0138 ha, [...] o pow. 0,0009 ha, [...] o pow. 0,0358 ha obręb [...], gm. [...] pod drogę publiczną. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do paramentów drogi ekspresowej na odcinku [...] – granica Powiatu [...] (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka [...]. Inwestycja została zaplanowana m.in. na w/w/ nieruchomościach będących współwłasnością skarżących. W dniu 5 października 2011 r. organ wszczął postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości i decyzją z [...] lipca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności opisanych nieruchomości (pkt I decyzji) oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących, jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni. L. K. i S. S. w dniu 23 lipca 2014 r. wnieśli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie od decyzji organu I instancji. W piśmie z dnia 8 września 2015 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a, wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji, zarzucając temu organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 16 września 2015 r. organ odwoławczy na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. W dniu 6 października 2015 r. L. K. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 i art. 154 § 6 powołanej ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w odwołaniu od decyzji zarzucali organowi I instancji wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego od przynajmniej roku operatu szacunkowego nieruchomości (operat był aktualny do 18 czerwca 2013 r.). Zdaniem skarżących postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanych czynności. Niemniej jednak Minister dopiero po upływie roku od dnia otrzymania odwołania, na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności, nie zawiadomił też stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.). Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ stwierdził, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, obszerność materiału dowodowego oraz zasadę rozpatrywania spraw według kolejności wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę L. K. i S. S. w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono : bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Z przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Zatem celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez Sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego wynika, że miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Inaczej mówiąc, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku w tej sprawie, organ podejmie określone działanie (np. wyda decyzję załatwiającą sprawę), to Sąd jest zobowiązany umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. (np. postanowienia NSA z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt I SAB 201/99, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, wszystkie dostępne na stronie: http://www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Przechodząc do zbadania sprawy w powyższym zakresie należy przypomnieć, że odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wpłynęło do organu II instancji w dniu 14 sierpnia 2014 r. Minister powinien był więc, stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a., zakończyć sprawę do 15 września 2014 r. (z uwzględnieniem art. 57 § 4 k.p.a.) lub też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi : w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rażąco naruszył art. 35 § 3 k.p.a. Z charakteru i okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu rozpoznanie odwołania. W dniu 16 września 2015 r., a więc przeszło rok od otrzymania odwołania i po złożeniu przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego nieruchomości sporządzonego [...] czerwca 2012 r. Całkowite milczenie organu w tej sprawie, nie wymagającej podjęcia żadnych szczególnych czynności lecz tylko dokonania stosunkowo prostej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Organ nie informował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy. Nie ma więc podstaw prawnych do oddalenia zarzutu rażącej bezczynności organu odwoławczego w tej sprawie. Z tego powodu Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że jest uzasadniony wniosek skarżących o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na ich rzecz stosownej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Trzeba zgodzić się ze skarżącymi, że od 2008 r. nie są współwłaścicielami nieruchomości i nie otrzymali dotychczas za nie odszkodowania. Ta okoliczność uzasadnia przyznanie odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a, § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.