IV SAB/Wa 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej Wsi G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. Wspólnota Gruntowa Wsi G. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy S. o zarejestrowanie Statutu Wspólnoty oraz o sporządzenie projektu wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie i wielkości przysługujących im udziałów. Do pisma dołączyła wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, wraz z powierzchnią posiadanych gruntów oraz przysługujących im udziałów według stanu na marzec 1964 r. oraz obecnych członków Wspólnoty. Wójt Gminy S. w piśmie z [...] lipca 2010 r. poinformował skarżącą, że aktualnie nie jest możliwe powołanie nowej wspólnoty gruntowej lecz reaktywowanie i uporządkowanie wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości faktycznych i prawnych, w odniesieniu do wymogów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169, ze zm.). Dlatego również możliwym jest zatwierdzenie statusu dla obszaru o pow. 10 ha w zakresie wynikającym z decyzji nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1964 r. w sprawie ustalenia charakteru wspólnoty gruntowej położonej we wsi G., ewentualne odtworzenie go w sądzie przez władze wspólnoty. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy S. o podpisanie statutu skarżącej i o uaktualnienie listy udziałowców z 1964 r., zgodnie ze złożonym pismem z [...] lutego 2014 r. W piśmie z [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy S. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W związku z wnioskiem skarżącej - Starosta zwrócił się [...] maja 2011 r. do Wójta o uregulowanie statusu prawnego Wspólnoty Gruntowej Wsi G. - rozważenie utworzenia spółki i nadania jej statutu oraz wyznaczenie organów spółki uprawnionych do jej reprezentowania. W piśmie z [...] lipca 2011 r. Starosta zapytał o podjęte przez Wójta działania w powyższej sprawie oraz wskazał na niekompletność dokumentacji przekazanej do Starostwa. W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy S. poinformował Starostwo, że nie podejmował czynności zmierzających do uregulowania statusu prawnego skarżącej. Wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych takie czynności zostały podjęte przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] poprzez wydanie decyzji nr [...] z [...] stycznia 1964 r. Ustalony statut dotyczący 10 ha zgodnie z ówczesnymi kompetencjami najprawdopodobniej został zatwierdzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], jak to analogicznie postąpiono w przypadku równolegle regulowanej prawnie wspólnoty gruntowej wsi S.. Skarżąca zwróciła się do Wójta gminy S. z prośbą o zatwierdzenie statutu odnoszącego się do obszaru 51,64 ha i spotkała się z odmową, z uwagi na niespójność obszaru działalności skarżącej – faktycznie i uregulowaną ww. decyzjami. Podkreślił, ze ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczy wspólnot które istniały. Obecnie więc nie jest możliwe powołanie nowej wspólnoty gruntowej. W piśmie z [...] stycznia 2012 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Wójta Gminy S. o niezwłoczne zajęcie się jej wnioskiem z [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy S. w piśmie z [...] lutego 2012 r. poinformował, że [...] grudnia 2011 r. zostało skierowane pismo do Starostwa Powiatowego w [...] dotyczące ustalenia obszaru działalności skarżącej, a otrzymane wyjaśnienie pozwoli na podjęcie dalszych działań dotyczących uregulowania statusu prawnego skarżącej. Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2012 r. ponownie zwróciła się do Wójta Gminy S. o niezwłoczne zajęcie się jej wnioskiem z [...] lutego 20109 r. Wójt Gminy S. [...] czerwca 2012 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Skarżąca w piśmie z [...] marca 2013 r. wniosła o pilne sporządzenie projektu wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty w G., zgodnie z jego powinnością. W piśmie z [...] marca 2013 r. Wójt Gminy S. poinformował, że w latach 60-tych został sporządzony przez ówczesne władze gminne projekt osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej a następnie zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] stycznia 1964 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Skarżąca pismem z [...] października 2013 r. wezwała Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpatrzeniem jej wniosku z [...] lutego 2009 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2013 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bez projektu aktualnego wykazu, który zgodnie z przepisem ustawy ma obowiązek sporządzić Wójt Gminy S., nie jest możliwe zaktualizowanie listy członków Wspólnoty i ich procentowych udziałów we Wspólnocie. Wskazała, że z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jak i że wzorcowego statutu Spółki wynika, że Spółka jedynie przyjmuje posiadaczy gruntów rolnych do wspólnoty i określa przypadające im obszary gruntów jakie wnoszą do wspólnoty, nie ma natomiast kompetencji do ustalania jak "rozłożyły" się udziały wskutek zbycia (udziały we wspólnocie gruntowej rozkładają się różnie w zależności od sposobu zbycia i ilości zbytego gruntu) gruntu wchodzącego w skład wspólnoty. Należy więc uznać, że o udziale procentowym członków wspólnoty Spółka stanowić nie może, gdyż ewidencjonowanie nabycia udziałów przez nowego właściciela gruntu, czy pozostanie udziału przy dotychczasowym właścicielu należy do wyłącznych kompetencji wójta. Fakt sporządzenia wykazów w 1964 r. nie oznacza, że wszystkie obowiązki wynikające z treści art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zostały wypełnione i wykaz ma moc obowiązującą do dnia dzisiejszego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustala wykazy uprawnionych, obszarów gospodarstw oraz wielkość udziałów- w drodze decyzji. Dla obszarów gmin wiejskich projekty takich wykazów sporządzają wójtowie. Stwierdziła, że wypełniając obowiązek ustawowy Wójt jest obowiązany przekazać staroście projekty wykazów o jakich mowa w ust. 2 art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powyższy obowiązek wójta wiąże się ściśle z innym jego obowiązkiem wynikającym z art. 27 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzanego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta. Dokonanie tego typu "aprobaty" przeniesienia udziału we wspólnocie na nabywcę jest szczególnie istotne, gdyż w przepisie tym został ustanowiony wyjątek od wymogu formy notarialnej dla przeniesienia udziału we współwłasności nieruchomości. Jednocześnie skoro omawiana kompetencja organu administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej reguły sporządzania aktu notarialnego w tym zakresie, należy stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że "poszukiwanie" proporcji udziałów poszczególnych osób uprawnionych musi się odbywać poprzez analizę dokumentacji sporządzonej w tym zakresie przez wójta, a nie w aktach notarialnych dotyczących umów zbycia gruntów wchodzących w skład wspólnoty, gdyż w zależności od wielkości zbywanych gruntów przez osobę uprawnioną do udziału we wspólnocie przejście samego udziału następuje lub nie z mocy samego prawa, (dlatego też nie istnieje obowiązek ewidencjonowania tego faktu w akcie notarialnym). Wójt ma zaś obowiązek systematycznego ewidencjonowania zbywania udziałów (art. 27 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) i czuwać nad zgodnym z prawem dysponowaniem gruntami wspólnoty i udziałami we wspólnocie przez osoby uprawnione. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w niniejszej sprawie wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi G. został już ustalony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1964 r. znak. [...]. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i posiada walor prawomocności. Wskazał, że wszelkie późniejsze zmiany (aktualizacje) w wykazie osób uprawnionych ma obowiązek zgłaszać do ewidencji zarząd spółki, o czym wyraźnie stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany przez skarżącą art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi podstawy do sporządzenia przez Wójta "zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych". Przepisy ustawy nie dają podstaw do sporządzania "nowych" czy też " kolejnych nowszych wykazów", a tego rodzaju żądanie stanowi podstawę złożonego wezwania. Wskazał, że gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie na Wójta jako organu nadzoru obowiązku aktualizowania wykazu osób uprawnionych, dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie w ustawie. Oznacza to, że Wójt Gminy S. nie dopuścił się niedopełnienia obowiązków, bowiem żaden przepis nie zobowiązuje Wójta do działania, na którego brak wskazuje skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzucana w sprawie bezczynność Wójta Gminy S. nie miała miejsca. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając zatem sprawę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II GSK 381/10, LEX nr 596787, CBOSA). Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie. O bezczynności organu oraz o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem przewidzianej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r. IV SAB/Wa 109/07). Podsumowując, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w ustawowych terminach decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu bądź podjęcia określonych czynności. W przedmiotowej skardze skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy S. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] lutego 2009 r. o zarejestrowanie Statutu Wspólnoty oraz o sporządzenie projektu wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie i wielkości przysługujących im udziałów. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii niezbędna jest więc analiza przepisów dotyczących utworzenia i zagospodarowania wspólnoty gruntowej zawartych w ustawie z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 1963 Nr 28, poz. 169, ze zm.). Wspólnotę gruntową tworzą grunty przyznane określonej grupie mieszkańców wsi na wspólną własność albo do wspólnego użytkowania na podstawie tytułów wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego i użytkowania wspólnoty gruntowej ustawa ściśle określa czynności organów administracji oraz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie, które mają oni obowiązek podjąć na etapie tworzenia i zagospodarowania wspólnoty. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, starosta, w drodze decyzji, ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ponadto ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, przy czym dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Następnie, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka sprawująca zarząd wspólnotą gruntową działa na podstawie statutu, który, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi G. został ustalony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1964 r. nr [...]. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest prawomocna. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wszelkie późniejsze zmiany (aktualizacje) w wykazie osób uprawnionych ma obowiązek zgłaszać do ewidencji zarząd spółki, o czym stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z treści art. 18 ust. 2 ww. ustawy wynika bowiem wprost, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powołanym przez organ orzecznictwie sądowym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 687/10, w którym wskazano, że "Nie jest rzeczą organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dokonywanie z urzędu aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie", jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 34/11, w którym Sąd wskazał, że "Zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 u.z.w.g. po wydaniu decyzji uznającej nieruchomości za wspólnotę gruntową, kolejne zmiany, co do zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego odbywają się na podstawie zgłoszenia (...) czyli zgłaszane przez zarząd spółki, a podlegające z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów". Należy zaaprobować twierdzenie organu, że wskazany przez skarżącą art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi podstawy do sporządzenia przez Wójta " zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych". Przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do sporządzania "nowych" czy też " kolejnych nowszych wykazów", a tego rodzaju żądanie stanowi podstawę złożonego wezwania. Gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie na Wójta jako organu nadzoru obowiązku aktualizowania wykazu osób uprawnionych, dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie w ustawie. Mając zatem na uwadze, że ustawa nie przewiduje obowiązku aktualizowania przez Wójta istniejącego wykazu osób uprawnionych czy też sporządzenia kolejnego wykazu, pomimo już istniejącego, uznać należy, że Wójt Gminy S. nie dopuścił się niedopełnienia obowiązków, o których mowa w przedmiotowej skardze, a tym samym, nie pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.