IV SAB/Wa 505/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) zobowiązuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania D. N. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego D. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 18 października 2018 r. D. N. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szefa Urzędu") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organowi administracji publicznej zarzucono naruszenie: 1. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie D. N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. –o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 6 sierpnia 2018 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od decyzji Wojewody [...] o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Z uwagi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz brak korespondencji z Urzędu wskazującej na podjęcie przez organ odwoławczy jakiejkolwiek czynności w sprawie, 26 września 2018 r. wniesiono ponaglenie wskazując na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Mimo upływu ponad 14 dni od dnia złożenia ponaglenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie załatwił sprawy ani nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w ponagleniu. Skarżący podkreślił, że od dnia przekazania organowi odwołania wraz z aktami sprawy upłynęły prawie 2 miesiące. W tym czasie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie tylko nie załatwił sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, ale i nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył normę wyrażoną w art. 36 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że znana jest jej stale rosnąca liczba spraw rozpoznawanych przez organ odwoławczy, jednakże nie może to zostać uznane za okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność, w szczególności zaś nie zwalnia to Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z obowiązku załatwiania spraw w ustawowych terminach. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej prawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Szef Urzędu podkreślił, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy z zachowaniem terminu ustawowego określonego w art. 35 § 3 ustawy nie było faktycznie możliwe. Wraz z aktami sprawy Wojewoda [...] nie przekazał zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] lipca 2018r. znak: [...] a zatem nie było możliwe dokonanie oceny prawidłowości doręczenia w/w rozstrzygnięcia i terminowości wniesienia środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy nie było możliwe ani rozpatrzenie odwołania co do istoty, ani wydanie jednego z kończących postępowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 134 k.p.a. Wobec nienadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji pismem z 17 października 2018r. wzywano Wojewodę [...] do przesłania w/w dokumentu. O braku możliwości rozpoznania odwołania zawiadomiono pełnomocnika strony pismem z 18 października 2018r. wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższych względów rozpoznanie odwołania nie było możliwe. Powyższa okoliczność powinna w ocenie organu odwoławczego zostać uwzględniona z uwagi na treść art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono także, że w czasie trwania postępowania ilość spraw rozpatrywanych przez odpowiednią komórkę Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie pozwalała na stałe monitorowanie stanu tej konkretnej sprawy i szybszą reakcję na zaniechanie organu I instancji. Według danych uzyskanych z w/w komórki organizacyjnej Urzędu w pierwszych dniach sierpnia 2018r. w trzech wydziałach postępowań odwoławczych rozpatrywanych było ok. 8650 spraw, podczas gdy na początku listopada 2018r. było to już ok. 9270. Powyższa okoliczność miała charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu. Z powyższych względów w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, której można byłoby przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższych wyjaśnień działanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w celu nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa w znaczeniu jakie temu terminowi nadał ustawodawca w art. 149 § 1a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta zaś w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu przedmiotowa skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Szef Urzędu pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Zaś na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18, LEX nr 2585751). W odpowiedzi na skargę (str. 3) organ sam przyznaje, że starania o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji poczynione zostały dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia, w którym odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego. W tym miejscu Sąd zauważa, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2017 r., IV SAB/Wa 363/16, LEX nr 2282148). Bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami k.p.a., a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2238/15, LEX nr 2032768). Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 stanowi bezczynność organu (art. 37 § 1 pkt 1). Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Szef dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odwoławczej. Jednocześnie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet bowiem w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., sygn. IV SAB/Gl 229/18,, LEX nr LEX nr 2632876). Zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle ww. kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał jak wskazano powyżej, że zaistniała w sprawie bezczynność, jednakże nie nosi ona ostatecznie znamion rażącego naruszenia praw. Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. Nie ulega również wątpliwości, że działania Szefa Urzędu jednoznacznie wskazują, że organ ani na bieżąco nie prowadzi sprawy, ani nie działa wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez organ I instancji Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców 16 sierpnia 2018r. 28 września 2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie pełnomocnika Strony, który zarzucił organowi odwoławczemu bezczynność. Organ administracji publicznej podjął czynności w sprawie dopiero 17 października 2018r., a zatem po upływie 3 miesięcy od dnia przekazania mu przedmiotowego odwołania, wzywając za pośrednictwem faxu Wojewodę [...] do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji. Następnie w piśmie z 18 października 2018r. poinformowano pełnomocnika Skarżącego o uprawnieniach wynikających z art. 10 i 81 K.p.a. oraz o nowym terminie rozpoznania sprawy (nie później niż do 18 grudnia 2018r.). W piśmie tym wyjaśniono, że organ odwoławczy oczekuje na nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. 22 października 2018r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła zaś kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność organu odwoławczego. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mimo, że Minister podejmował czynności w sprawie, w prawnie nieusprawiedliwionych terminach i z dużym prawdopodobieństwem, stanowiły one reakcje na ponaglenie skarżącego. Sąd miał także na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią trudnym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd. Należy wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a w punkcie 1 i 2 wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd na podstawie ww. przepisu zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania D. N. w terminie określonym w pkt 1 wyroku. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Odnośnie kosztów zasądzono je według reguły zawartej w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego wysokości 17 zł. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.