IV SAB/Wa 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o utworzenie nowej gminy postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 1 marca 2013 r. T. K. wniósł skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w rozpatrzeniu wniosku Grupy Inicjatywnej dotyczącego utworzenia w województwie [...] nowej gminy o nazwie G. z części gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie zaskarżona bezczynność nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność w rozpatrzeniu wniosku dotyczącego utworzenia nowej gminy nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. odpowiednio postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, Lex nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, Lex nr 334271). Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736). W przedmiotowej skardze skarżący wskutek złożonego wniosku domaga się od Ministra Administracji i Cyfryzacji podjęcia działań zmierzających do wszczęcia procedury w sprawie utworzenia w województwie nowej gminy, która to czynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Treść powołanego przepisu wskazuje, że czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu i czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, LEX nr 125767). Rację ma więc organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zarówno wszczęcie, jak i prowadzenie procedury zmian w podziale terytorialnym kraju nie jest dokonywane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji, postanowienia czy innego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Tym samym terminy wynikające z przepisów Kpa nie są wiążące w przypadku wniosków dotyczących zmian w podziale terytorialnym państwa. Zmiany w podziale terytorialnym państwa na szczeblu gminnym, jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, przeprowadzane są na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) oraz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, a rozporządzenie takie może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Powyższe przepisy nie przewidują możliwości składania wniosków przez mieszkańców lub organizacje społeczne. Zatem wnioskodawcą w sprawach zmian w podziale terytorialnym na szczeblu gminnym może być jedynie zainteresowana rada gminy. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w sprawie tworzenia gminy, lecz akt stanowienia prawa jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenia, jako normatywne akty prawne powszechnie obowiązującego prawa, wydawane przez centralne organy państwowe na podstawie stosownych upoważnień ustawowych, nie podlegają drodze skargowej właściwej aktom (decyzjom) administracyjnym. Wobec tego również skarga na zaniechanie podjęcia inicjatywy w celu wszczęcia procedury utworzenia gminy jest niedopuszczalna wobec braku ustawowego obowiązku nieosadzonego w podstawie prawnej do podjęcia przez organ administracji publicznej działań wobec takiego żądania strony jak w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji skoro czynności, których domaga się skarżący nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga nie podlega jurysdykcji sądowoadministracyjnej, a zatem nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.