IV SAB/Wa 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 16 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.K., M. M. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z [...] marca 1973 r. znak [...], 2) stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie, o którym mowa w pkt 1, 3) stwierdza, że bezczynność, o której w pkt 2, miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, 4) przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących T.K. i M. M. sumę pieniężną w wysokości po 1000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego ze skarżących, 5) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących T.K. i M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. T. K. oraz M. M. (dalej "Skarżący"), reprezentowani przez r.pr. P. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej "Ministra") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1973 r. znak [...] (dalej "decyzji wywłaszczeniowej"). Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia prawa z dnia 28 grudnia 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 stycznia 2017 r. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu rozpatrującego odwołanie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, 3) stwierdzenie, że w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej w kwocie po 2.000 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r. Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony (wpłynęło ono do organu, jeszcze jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 2 stycznia 2017 r.). Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Minister pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Ministra postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej z 1973 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Ministrowi nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu 16 kwietnia 2019 r.), albowiem już po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania, organ wydał na podstawie art.97 § 1 pkt 4 i art.101 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania oraz wezwał pozostałe strony do podjęcia w tym celu stosownych kroków przed sądem powszechnym lub notariuszem (postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]). Co do zasady przyjąć należy, iż zawieszenie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie kończy tego postępowania, to jednakże znosi (od dnia wydania stosownego postanowienia) stan bezczynności organu. Konieczność zawieszenia postępowania jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem obiektywnej przeszkody procesowej, tamującej dalszy bieg postępowania, co uniemożliwia organowi – do czasu usunięcia tej przeszkody – rozpoznanie sprawy co do meritum (natomiast ustanie w/w przeszkody obliguje organ do bezzwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, którego to obowiązku strona może dochodzić przy pomocy kolejnej skargi na bezczynność organu). Oczywiście legalność (zgodność z prawem) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, niemniej może to mieć miejsce w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym we właściwym terminie stosowną skargą strony. W/w okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, iż automatycznie wywołują bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania Ministra do wydania w określonym terminie dochodzonej skargą decyzji rozpoznającej wniosek nieważnościowy co do meritum (jak już bowiem wskazano, wydanie takiej decyzji jest uzależnione od uprzedniego ustania przeszkody procesowej, stwierdzonej w postanowieniu zawieszającym postępowanie, skutkującego podjęciem postępowania albo od wyeliminowania, w odrębnym postępowaniu, w/w postanowienia z obrotu prawnego). Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Jak jednakże trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14, publ. LEX: "Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.". Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (-) pomimo tego, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej został skierowany do organów administracji już w 2006 r. (wniosek zawarty w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r., który wpłynął do Wojewody [...] w dniu 10 lipca 2006 r.), to termin na jej załatwienie, odnoszący się do Ministra (a wcześniej do organów będących jego ustrojowymi poprzednikami) należy liczyć od dnia 2 września 2013 r., w którym to dniu akta sprawy wpłynęły do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po ostatecznym przesądzeniu właściwości tego organu w sprawie (to kwestia ustalenia tej właściwości przez długi czas blokowała przystąpienie przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy), (-) zestawienie w/w daty 2 września 2013 r. oraz daty zawieszenia postępowania ([...] grudnia 2018 r.) prowadzi do wniosku, że do momentu zawieszenia postępowanie nadzorcze trwało ponad pięć lat, co jest bardzo znacznym przekroczeniem kodeksowych terminów załatwiania spraw administracyjnych, (-) jakkolwiek w okresie tym organ prowadził szereg czynności, mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego oraz ustalenie stron postępowania, to nie może ulegać wątpliwości, iż co najmniej dwukrotnie zaniechał jakiegokolwiek działania na przestrzeni wielu miesięcy (od 3 września 2013 r. do 15 kwietnia 2015 r. oraz od 27 lipca 2017 r. do 13 grudnia 2018 r.). Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy nadzorczej (pkt 2 wyroku). 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Przesądzają o tym wskazane wcześniej długi okresu niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie. 5. W/w charakter bezczynności organu uzasadniał przyznanie dwojgu Skarżącym od organu - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – sumy pieniężnej w wysokości po 1000 zł (pkt 4 wyroku). 6. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.149 § 2 p.p.s.a. i art.200 p.p.s.a.