IV SAB/Wa 60/20

Warszawa, 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...], jako reprezentant Skarbu Państwa, pismem z 16 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) wniósł skargę na bezczynność Ministra Finansów w prowadzeniu postępowania w sprawie znak [...], mającej za przedmiot wydanie decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w [...], przy zastosowaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych i wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub ewentualnie przewlekle prowadził ww. postępowanie, 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie nie dłuższym niż 14 dni, 3. stwierdzenie, że bezczynność lub ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że [...] lipca 2018 r. Minister Finansów wydał decyzję znak [...], stwierdzającą przejście prawa własności udziału 98,75% w nieruchomości przy ul. [...] w [...] na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 2 sierpnia 2018 r. Minister Finansów zawiadomił o wniesieniu przez [...] sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie załatwił sprawy w określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie. Termin ten upłynął w sprawie już ponad rok temu. Nawet gdyby uznać, że nie doszło do naruszenia przez organ tego terminu, to postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego organ jedynie pozoruje działanie, a w rzeczywistości nie podejmuje żadnych czynności służących załatwieniu sprawy co do jej istoty. W dodatku, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ w niniejszej sprawie co prawda informował o niezałatwieniu sprawy, ale po upływie terminu i w dodatku podając jedynie enigmatyczne przyczyny zwłoki. Skarżący wskazał, że niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania, narusza interes prawny Skarbu Państwa, polegający na braku możliwości dysponowania jako właściciel nieruchomością objętą wskazanym postępowaniem administracyjnym. Skarżący wskazał, że w dniu 8 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skierował do organu ponaglenie. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 98,75% w prawie własności nieruchomości w [...], ul. [...], w związku z przyznaniem odszkodowania na mocy Układu między Rzeczpospolitą Polską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącego odszkodowania interesów szwajcarskich, zawartego w dniu 25 czerwca 1949 r. (wejście w życie w dniu 17 maja 1950 r., dalej zwanym Układem), [...] spółce akcyjnej [...] ([...]) z siedzibą we [...] (niem. [...], fr. [...], ret. [...]), posiadającej 98,75% akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], będącej właścicielem ww. nieruchomości w dniu utraty praw do niej na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 25 lipca 2018 r. [...] Sp. z o. o. w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z [...] lipca 2018 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Finansów w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2018 r. Pismem z 8 listopada 2019 r. zostało skierowane do Ministra Finansów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Ministra Finansów w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przebieg postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...] dowodzi, że w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia. Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, to jest w szczególności jej skomplikowanego charakteru. W ocenie organu, wydanie przez organ orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania. Minister Finansów po wykonaniu koniecznych czynności w sprawie wydał w przedmiotowej sprawie decyzję kończącą postępowanie. Ponadto strony postępowania były informowane o stanie sprawy, a zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyjaśniały przyczynę przedłużenia zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia 8 listopada 2019 r., w trybie art. 37 K.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 98,75% w prawie własności nieruchomości w [...], ul. [...], w związku z przyznaniem odszkodowania na mocy Układu między Rzeczpospolitą Polską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącego odszkodowania interesów szwajcarskich, zawartego w dniu 25 czerwca 1949 r. szwajcarskiej spółce akcyjnej [...] ([...]) z siedzibą we [...] (niem. [...], fr. [...], ret. [...]), posiadającej 98,75% akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], będącej właścicielem ww. nieruchomości w dniu utraty praw do niej na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 25 lipca 2018 r. [...] Sp. z o. o. w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Finansów z [...] lipca 2018 r. Pismem z 2 sierpnia 2018 r. Minister Finansów zawiadomił o wniesieniu przez [...] sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 27 września 2018 r. Minister zawiadomił o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 16 listopada 2018 r. ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeanalizowania obszernego materiału dowodowego. Pismem z 28 września 2018 r. Archiwum Akt Nowych poinformowało Ministra Finansów o odnalezieniu dokumentów dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] w ilości ok. 600 stron. Zawiadomieniem z 21 listopada 2018 r. Minister zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r. ze względu na konieczność analizy obszernego materiału archiwalnego w Archiwum Akt Nowych i konieczność jego analizy. Zawiadomieniem z 10 stycznia 2019 r. Minister zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2019 r. ze względu na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W dniu 1 lutego 2019 r. wpłynęło do Ministra pismo 28 stycznia 2019 r. uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. zawierające stanowisko w sprawie. Zawiadomieniem z 7 marca 2019 r. Minister zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 5 kwietnia 2019 r. ze względu na konieczność przetłumaczenia dokumentów, jak również umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. W dniu 8 marca 2019 r. do organu wpłynęło poświadczone tłumaczenie dokumentów z języka [...]. Zawiadomieniem z 18 marca 2019 r. Minister zawiadomił o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i powiadomił strony o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, określając jednocześnie termin przewidywanego zakończenia postępowania na dzień 5 kwietnia 2019 r. Następnie zawiadomieniem z 24 października 2019 r. Minister zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2020 r. ze względu na szczególnie skomplikowany stan sprawy oraz konieczność ponownej analizy obszernego materiału dowodowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Finansów w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2018 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ od 6 kwietnia 2019 r. do 24 października 2019 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 K.p.a. co wskazuje że dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu było pozbawione uzasadnienia i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu organ winien niezwłocznie podejmować czynności mające na celu załatwienie sprawy, a nie dopuszczać do bezczynności trwającej 10 lat. Organ bez wątpienia naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie) w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z [...] lipca 2018 r. znak [...]. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 30 lipca 2018 r., tj. od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do organu do dnia wniesienia skargi – 16 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został rozpoznany przez Ministra Finansów [...] stycznia 2020 r., a zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż Minister Finansów nie dotrzymał terminu ustawowego. Jednakże jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 K.p.a., bowiem organ w okresie od 6 kwietnia 2019 r. do 24 października 2019 r., tj. przez ponad 6 miesięcy, nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Jednakże biorąc pod uwagę obiektywnie skomplikowaną materię sprawy, jak również fakt, że organ zakończył postępowanie w stosunkowo krótkim czasie od wniesienia skargi do sądu nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I-II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.