IV SAB/Wa 698/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (poddasze) na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] – w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się przewlekłości w sprawie wydania decyzji, o której mowa w pkt 1. sentencji wyroku; 3) stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt 2. sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. O. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ") w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (poddasze) na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew[...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Przedmiotową decyzję Burmistrz Miasta i Gminy [...] otrzymał w dniu 20 stycznia 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy oraz po sporządzeniu analizy urbanistycznej, w dnia [...] czerwca 2020 r. opracowano projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. przesłano projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną do zaopiniowania w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Informacje w sprawie stanu prac przekazano stronie drogą mailową w dniu 18 czerwca 2020 r. oraz telefonicznie. W dniu 19 czerwca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość organu. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że od dnia 20 stycznia 2020 r. (data zwrotu akt przez SKO do ponownego rozpoznania) w sprawie nic się nie działo o czym świadczy brak odpowiedzi na maile z dnia 17 kwietnia i 18 maja 2020 r. wysłanych na adres pracownika urzędu. Zdaniem skarżącego, organ albo podaje nieprawdziwe informacje, iż w styczniu przystąpił niezwłocznie do analiz (najprawdopodobniej nie wykonano nic, albo czynności pozorne) albo wykazał się wyjątkową niekompetencją, gdyż przedmiotowa analiza, jak sam organ przyznaje w piśmie gotowa była dopiero w czerwcu (5 miesięcy na analizę, mimo faktu, że wszelkie dane zostały zebrane w poprzednim postępowaniu). W ocenie strony przygotowanie analizy urbanistycznej w podobnej sprawie to maksymalnie kwestia kilku dni i to uwzględniając konieczność zebrania danych z rejestru gruntów i wizyty w terenie. Zdaniem skarżącego, organ skrajnie przewlekał postępowanie, gdyż od dnia 20 stycznia 2020 r. tj. otrzymania decyzji SKO do dnia 14 marca minęło 8 tygodni, w ciągu których powinna już zostać wydana decyzja administracyjna zgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawą o COVID-19") i wskazał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych, a także w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się , a termin rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 878) na mocy art. 12 uchylono przepisy wstrzymujące bieg terminów administracyjnych, które zaczęły biec ponownie od 25 maja 2020 r. Organ podał, że po przywróceniu terminów administracyjnych związanych z COVID-19 bez zwłoki przystąpiono do opracowania analizy terenu odnośnie wniosku Inwestora, a tym samym do kontynuowania procedury związanej z ponownym rozpatrzeniem wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na cele mieszkalne, zgodnie ze stanowiskiem SKO wyrażonym w decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Jednocześnie organ wskazał, że po przeanalizowaniu dowodów i sporządzeniu analizy urbanistycznej, w dniu 9 czerwca 2020 r. opracowano projekt decyzji. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił także, że sposób rozpatrywania sprawy opiera się na analizie istniejących uwarunkowań i sąsiedztwa zamierzenia inwestycyjnego. Zatem inwestycja dotycząca budynku zrealizowanego w latach 2002 - 2010 na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 1999 r. (Dec. [...]) zmienionej decyzją z 2000 r. ([...]) wydanych na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. W okresie od zakończenia budowy budynku (2010 r.) do chwili obecnej zmieniały się uwarunkowania formalno - prawne, co wpłynęło na odmienny od charakteru zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...] sposób zagospodarowania terenów w sąsiedztwie. Zdaniem organu, wobec powyższych okoliczności, nie można mówić o bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Terminy załatwienia sprawy wynikały z losowych zdarzeń, których nie można było przewidzieć przy ponownym rozpatrywaniu wniosku. Sprawie został nadany bieg postępowania zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ma się zakończyć wydaniem decyzji, której wydanie wymagało szeregu czynności urzędowych poprzedzających jej wydanie tj.: opracowania analizy sąsiedztwa terenu inwestycji, opracowania projektu decyzji i wysłania do zaopiniowania oraz powiadomienia stron o zebranych dokumentach przed jej wydaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA). Poza tym należy zwrócić uwagę, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału uzasadniania stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ co prawda podejmował czynności w sprawie polegające na sporządzeniu analizy urbanistycznej, opracowaniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji, przesłaniu projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną do zaopiniowania w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, jednak przerwy pomiędzy tymi czynnościami były nadmierne, a w szczególności nie były one usprawiedliwione. W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 20 stycznia 2020 r. (tj. od dnia wpływu akt do organu) do dnia 9 lipca 2020 r. (data wpływu skargi na przewlekłość). Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał ustawowego terminu, czego sam nie kwestionował. Zwrócić należy uwagę, że do czasu wniesienia ponaglenia (19 czerwca 2020 r.), organ nie poinformował jednak strony o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, nie wskazał na przyczyny opóźnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał na zawieszenie biegu terminów związane z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19. Zaznaczyć należy, że powyższy fakt może stanowić usprawiedliwienie dla organu tylko w zakresie zawieszenia biegu terminów w okresie od 14 marca 2020 r. – 25 maja 2020 r. Podkreślenia wymaga również, że akta sprawy zostały przekazane do organu w dniu 20 stycznia 2020 r., jednak do 14 marca 2020 r. (początek zawieszenia biegu terminów w związku z ogłoszeniem stanu epidemii COVID-19) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany dopiero po upływie ponad dwóch tygodni od czasu zakończenia zawieszenia biegu terminów w związku z COVID-19 (do 25 maja 2020 r.). Organ twierdzi, że po otrzymaniu decyzji SKO uchylającej decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla strony niezwłocznie przystąpił do analiz urbanistycznych, zbierania dowodów i wydania decyzji. Jednakże zauważyć należy, że te czynności trwały ok. 8 tygodni (do momentu ogłoszenia stanu epidemii). Później po zakończeniu tego stanu organ opracował projekt decyzji po upływie ponad 2 tygodni. Taki okres trwania przerw w prowadzeniu postępowania nie jest uzasadniony również przedmiotem sprawy, zwłaszcza, że jest ona ponownie rozpoznawana przez organ. Podkreślić należy, że strona nie została zawiadomiona o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Drogą mailową otrzymała informację o stanie sprawy dopiero w dniu 18 czerwca 2020 r. Ponadto, co jest istotne, nawet po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprawa nie została załatwiona. W dniu 7 października 2020 r. (przeddzień rozpoznania sprawy) Sąd uzyskał informację (akta sprawy k. 31), że decyzja nadal nie jest wydana. Z powyższych względów, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1) wyroku, tj. zobowiązać organ do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Sąd w tym miejscu zaznacza, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Problemy organizacyjne, techniczne, czy kadrowe, z jakimi być może boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja dotycząca ogłoszenia stanu epidemii nie może także być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie, gdyż uzasadnia ona tylko okres zawieszenia terminów od 14 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 2) wyroku. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a. Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.), a przyczyny tego stanu rzeczy leżały wyłącznie po stronie organu. Analiza akt administracyjnych wyraźnie wskazuje, że w sprawie wystąpiły nieuzasadnione przerwy w prowadzonym postępowaniu (jedna trwała 8 tygodni). Sąd wskazuje jednak, że pomimo, iż organ nie rozpoznał sprawy w terminie zakreślonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak biorąc pod uwagę ogłoszenie stanu epidemii COVID-19, czas trwania nieuzasadnionych przerw oraz podjęcie czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, nie można uznać, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, w punkcie 3) wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie 4) wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.