IV SAB/Wa 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak [...] 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wskazanej w punkcie 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ" lub "Minister") w sprawie rozpoznania odwołania A. B. (dalej również: "skarżąca") oraz R. B. z 31 sierpnia 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 roku, nr [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Pismem z 20 lipca 2012 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 61 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 2015, poz. 1211 z póżn. zm., zwanej dalej "specustawą") zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie [...] – [...], gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0003 ha i [...] o pow. 0,0068 ha (dalej również: "Nieruchomości"). II.2. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1 i ust. 3 i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ustalił odszkodowanie na rzecz A. i R. małż. B. w wysokości 36 540 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności Nieruchomości. II.3. Pismem z 31 sierpnia 2012 r. A. B. i R. B. wnieśli odwołanie od ww. decyzji ww. Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy oraz naruszenie art. 7,9, 10 § 1 k.p.a. II.4 Wojewoda [...] pismem z 12 września 2012 r. przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. II.5. Pismem z 30 października 2014 r. skarżąca wraz z mężem złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Wojewody [...] (data nadania pisma: 6 listopada 2014 r., k. 11 -12 akt sądowych), wskazując że ich odwołanie z 31 sierpnia 2012 r. nie zostało rozpatrzone. III.1. W skardze nadanej do Ministra w dniu 13 stycznia 2016 r. i skierowanej do tutejszego Sądu skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zasądzenie kosztów postępowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie trybu z art. 37 k.p.a., ewentualnie o oddalenie skargi. Minister przedstawił stan sprawy oraz powołał się m. in. na wydaną w wyniku rozpoznania odwołania A. B. i R. B. w dniu 17 lutego 2016 r. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (znak: [...]) uchylającą w całości ww decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister wskazał także, że zwłoka nastąpiła z uwagi na braki kadrowe i zmiany organizacyjne w ministerstwach. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez Ministra zarzutu niedopuszczalności skargi opartego na twierdzeniu Ministra, że skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi trybu z art. 37 § 1 k.p.a., tj. nie wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Należy wskazać, że w świetle obowiązującego od 11 kwietnia 2011 r. brzmienia art. 37 § 1 k.p.a., warunek uprzedniego, tj. przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) dotyczy również wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2013 r., II OSK 1449/13, CBOSA). W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest rzeczywiście takiego wezwania. Skarżąca jednak już w skardze podała, że wezwanie takie zostało przez nią skierowane do Ministra w dniu 30 października 2014 r., a następnie – na skutek zarządzenia przewodniczącego – skarżąca nadesłała do Sądu to wezwanie wraz z oryginalnym dowodem nadania przesyłki poleconej (k. 11 – 12 akt sądowych). W ocenie Sądu skarżąca w sposób dostateczny wykazała, że dochowała aktu staranności wymaganego przez art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wezwanie to zostało prawidłowo skierowane do Ministra, a nadanie go za pośrednictwem Wojewody [...] nie pozbawia tego wezwania skuteczności prawnej. Należy zauważyć, że Wojewoda zobligowany był niezwłocznie podanie to przekazać do właściwego adresata, tj. do Ministra (art. 65 § 1 k.p.a.). Co więcej, w takim przypadku za datę wniesienia wezwania należy uznać datę nadania pisma na poczcie, a nie datę ewentualnego przekazania tego pisma przez Wojewodę do Ministerstwa (art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a.). Reasumując, zarzut niedopuszczalności skargi podniesiony przez Ministra nie jest zasadny. IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.2. Rozważając, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.3.3. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Minister od chwili otrzymania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] (tj. [...] września 2012 r.) do chwili wydania decyzji z [...] lutego 2016 r. uchylającej zaskarżoną decyzję Wojewody, nie podjął w sprawie jakichkolwiek istotnych czynności. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Minister dopuścił się bezczynności. Uzasadnia to wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. IV.3.4. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister rozpoznawał odwołanie ponad 3 lata. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Okolicznościami takimi nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.3.5. Wydanie przez Ministra przed rozpoznaniem skargi, tj. w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie aktu. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). IV.3.6. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności możliwości takiej nie przewiduje art. 149 p.p.s.a. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.