IV SAB/Wa 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie wydania orzeczenia: 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak.: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego M. S. sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 (słownie: "tysiąca") złotych; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. M. S. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Ministra") w przedmiocie rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej "Burmistrza") o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak.: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] (dalej "decyzji odszkodowawczych"), wydanych w przedmiocie ustalenia na rzecz Skarżącego, na podstawie art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz.518 z późn.zm.), dalej także "u.g.n.", odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] (dalej "Gminy"). W skardze wniesiono m.in. o przyznanie od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł na podstawie art.12 ust.4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.1259 ze zm.). Przed wniesieniem niniejszej skargi do Sądu (za pośrednictwem organu) Skarżący wniósł do Ministra – w piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. – stosowne ponaglenie (wpłynęło ono do organu w dniu 25 stycznia 2018 r.). II. Przebieg administracyjnego postępowania nadzorczego, będącego przedmiotem wniesionej skargi, przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] września 2015 r. do Ministra wpłynęło pismo Burmistrza z dnia [...] września 2015 r., wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych. 2. Pismami z dnia [...] sierpnia 2016 r., skierowanymi do Starostwa Powiatowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Minister zwrócił się o przekazanie akt postępowania odszkodowawczego (w/w pisma zostały wysłane przez organ w dniu 30 sierpnia 2016 r.). 3. W dniu [...] września 2016 r. do Ministra wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., przy którym przekazano Ministrowi akta postępowania odszkodowawczego I instancji. 4. Pismem z dnia [...] października 2016 r., które wysłano w dniu następnym, Minister zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "SKO") o udzielenie informacji, czy przed SKO toczy się lub toczyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej "decyzja podziałowa"). 5. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister wstrzymał wykonanie decyzji odszkodowawczych. 6. Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (które zostało wysłane w dniu [...] października 2018 r.) Minister zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji, czy w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nieruchomość objęta tą decyzją była jednocześnie objęta planem miejscowym. 7. W dniu [...] października 2016 r. do Ministra wpłynęło pismo SKO z dnia [...] października 2016 r., stanowiące odpowiedź na zapytanie zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r. i informujące, iż: (-) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO stwierdziło nieważność pkt 3 decyzji podziałowej, (-) obecnie przed organem nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. 8. Pismem z dnia [...] października 2016 r., wysłanym w dniu [...] października 2016 r. Minister wniósł do Starosty o udostępnienie wskazanych w piśmie danych danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków. 9. W dniu [...] listopada 2016 r. Starosta udostępnił Ministrowi w/w dane. 10. W dniu [...] listopada 2016 r. do Ministra wpłynęło pismo Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r., informujące, iż: (-) postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrza wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone decyzją podziałową, (-) Skarżący wniósł do SKO zażalenie na w/w postanowienie, (-) postanowieniem z dnia 21 października 2016 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia, (-) wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 922/15, WSA w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...]. 11. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., wstrzymującym wykonanie decyzji odszkodowawczych, utrzymał to postanowienie w mocy. 12. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Burmistrza postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji odszkodowawczych. 13. W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego, datowane na [...] lipca 2017 r., zawierające ponaglenie w sprawie prowadzenia postępowania nadzorczego. 14. W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego, datowane na [...] lipca 2017 r., zawierające (skierowaną do Sądu) skargę na bezczynność Ministra. 15. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych, stwierdzając ich nieważność. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony (wpłynęło ono do organu w dniu 25 stycznia 2018 r.). Skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi do Sądu Minister pozostawał w bezczynności w przedmiocie prowadzenia postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzjom odszkodowawczym. V. Kontrola sprawności w/w postępowania nadzorczego prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Ministrowi nie sposób zarzucić pozostawania w wywodzonej bezczynności ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu 15 czerwca 2018 r.), albowiem wydaną po wniesieniu skargi decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. organ ten zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (-) rozpatrzenie przez Ministra sprawy nadzorczej decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nastąpiło po upływie blisko 2 lat i 5 miesięcy od wpływu do organu wniosku Burmistrza, wszczynającego postępowanie – okres ten znacznie przekracza terminy przewidziane w art. 35 § 1 k.p.a., (-) o systematycznym podejmowaniu przez organ niezbędnych czynności procesowych w sprawie, zmierzających w szczególności do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego można mówić wyłącznie w odniesieniu do okresu od 30 sierpnia do 28 listopada 2016 r., (-) żadne tego rodzaju czynności nie były natomiast podejmowane przez organ przez pierwszych 11 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku Burmistrza, (-) w okresie od 28 listopada 2016 r. do 25 lutego 2018 r. organ ograniczył się jedynie do wydania postanowienia z dnia 24 maja 2017 r. w przedmiocie wstrzymania decyzji odwoławczych oraz zawiadomił strony (pismem z dnia 12 grudnia 2017 r.) o wszczęciu postępowania nadzorczego, (-) organ konsekwentnie nie wywiązywał się przy tym z obowiązku kierowania do stron zawiadomień przewidzianych w art.36 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). 4. Jak już wskazano na wstępie przepis art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na bezczynność organu administracji, do stwierdzenia (w razie uznania, iż do bezczynności doszło), czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Przesądza o tym znaczny okres zwłoki organu oraz niewystępowanie w sprawie okoliczności mogących taki stan obiektywnie usprawiedliwić. 5. W/w charakter bezczynności organu uzasadniał przyznanie od organu na rzecz Skarżącego z urzędu - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 4 wyroku). 6. Z uwagi na to, iż powołana w skardze ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie przewiduje orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie przyznawania do Skarbu Państwa sum pieniężnych stronom postępowania administracyjnego, dotkniętych skutkami bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji (ustawa ta mogłaby znaleźć zastosowanie tylko w tym przypadku, gdyby Skarżący zarzucał przewlekłość postępowania tut. Sądowi) – Sąd skargę w tym zakresie oddalił (pkt 5 wyroku). 7. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł, na którą składa się zwrot kwoty uiszczonego wpisu (100 zł). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a, art.149 § 2, art.151 i art.200 p.p.s.a.